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新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)布 允許發(fā)行市政債

作者:林小昭 來(lái)源:第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

日期:2014.03.17 閱讀:5948
  城鎮(zhèn)化是未來(lái)一段時(shí)間拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大動(dòng)力。在千呼萬(wàn)喚之后,昨日晚間,全文3萬(wàn)多字,共計(jì)30多章的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃揭開面紗。 
   
  中共中央、國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》(下稱《規(guī)劃》),要求切實(shí)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化工作的指導(dǎo),著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等問(wèn)題,推進(jìn)城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。 
   
  規(guī)劃最大的亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)以人為本,推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利等一系列舉措,推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。 
   
  按照規(guī)劃,未來(lái)我國(guó)將構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸,以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸,以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分,大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。 
   
  建立市民化成本分擔(dān)機(jī)制 
   
  中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部部長(zhǎng)徐洪才介紹,為了避免走彎路,《規(guī)劃》認(rèn)真總結(jié)了我國(guó)近年來(lái)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),包括:土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,建設(shè)用地粗放低效;城市管理服務(wù)水平不高,“城市病”問(wèn)題日益突出等。 
   
  規(guī)劃最大的亮點(diǎn)是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措,推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù),并要求創(chuàng)新體制機(jī)制,建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制。 
   
  目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右,也就是說(shuō)城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒(méi)有非農(nóng)人口戶籍,與戶籍非農(nóng)人口在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)均等化方面存在差距。這樣的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”、“半拉子的城鎮(zhèn)化”。因此,提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量十分關(guān)鍵。 
   
  按照規(guī)劃,到2020年,常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右,戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右,戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右,努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。 
   
  不過(guò),要切實(shí)推動(dòng)農(nóng)民工的市民化,目前仍面臨著不少障礙。國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成此前曾對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》分析,盡管中央一直將人的城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn),但對(duì)地方政府來(lái)說(shuō),戶籍改革、農(nóng)民工市民化是需要掏錢的,這就涉及到利益的改革問(wèn)題。因此地方政府往往更愿意在城鎮(zhèn)建設(shè)方面著力,而在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化方面進(jìn)展甚微。 
   
  因此,如何建立一個(gè)有效的機(jī)制改變這一困局十分關(guān)鍵?!兑?guī)劃》提出,要建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制,根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類,明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。 
   
  具體而言,政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度,加大職工技能培訓(xùn)投入,依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)(放心保)費(fèi)用。農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等,并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用,提升融入城市社會(huì)的能力。 
   
  規(guī)劃指出,各級(jí)政府根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分,承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多地區(qū)政府的公共服務(wù)保障能力。 
   
  重點(diǎn)在三四線城市 
   
  從城市結(jié)構(gòu)和規(guī)模來(lái)說(shuō),目前北上廣深四個(gè)一線城市和部分二線核心城市的人口規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大,城市開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)趨于飽和,城市病問(wèn)題日益凸顯。在這種情況下,要再接納大量的人口落戶已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。因此未來(lái)7年,新增的1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的重點(diǎn)只能在三四線城市。 
   
  對(duì)此,規(guī)劃提出,要實(shí)施差別化落戶政策,全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開城區(qū)人口50萬(wàn)~100萬(wàn)的城市落戶限制,合理放開城區(qū)人口100萬(wàn)~300萬(wàn)的大城市落戶限制,合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)~500萬(wàn)的大城市落戶條件,嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。 
   
  廈門市政協(xié)委員、集美大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)李友華說(shuō),城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人口市民化應(yīng)是梯度轉(zhuǎn)移的過(guò)程,即村鎮(zhèn)人口向三四線城市轉(zhuǎn)移,但目前的情況是,農(nóng)村人口大多直接向一二線城市流動(dòng),再加上很多三四線城市人口也在向一二線城市轉(zhuǎn)移,所以三四線城市一直發(fā)展比較慢。 
   
  也正是如此,2012年以來(lái),在一二線城市樓市迅猛上漲的同時(shí),不少三四線城市卻出現(xiàn)了過(guò)剩的現(xiàn)象,空城、鬼城頻出。 
   
  “核心的問(wèn)題在于公共產(chǎn)品的供給?!辟F州省政府參事、貴州省社科院城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)胡曉登認(rèn)為,如果好的醫(yī)院、學(xué)校、交通等主要公共產(chǎn)品繼續(xù)集中在一二線大城市,三四線城市就很難真正發(fā)展起來(lái)。 
   
  對(duì)此,規(guī)劃提出,要把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo),提升質(zhì)量,增加數(shù)量。鼓勵(lì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在資源環(huán)境承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城布局,依托優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),教育醫(yī)療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜,引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局、優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu),增強(qiáng)集聚要素的吸引力。 
   
  允許發(fā)行市政債 
   
  胡曉登說(shuō),要切實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展,就需要配套、系統(tǒng)、整體性的改革。推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要政府的財(cái)政制度和公共產(chǎn)品供給制度做出相應(yīng)調(diào)整。 
   
  對(duì)此,規(guī)劃提出,要加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì),尊重市場(chǎng)規(guī)律,統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革,形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。 
   
  其中,城鎮(zhèn)化的資金保障是一大重點(diǎn)。按照規(guī)劃,未來(lái)城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源將有三個(gè)主要途徑。首先,在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面,按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則,合理確定各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán),建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制,中央和省級(jí)財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素。 
   
  其次將培育地方主體稅種,增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力。加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。加快資源稅改革,逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。 
   
  城市的建設(shè)需要地方政府投入大量的資金,因此目前很多城市的地方負(fù)債都比較重,未來(lái)如何規(guī)范地方發(fā)債是一大亮點(diǎn)。規(guī)劃提出,要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上,建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度,允許地方政府發(fā)行市政債券,拓寬城市建設(shè)融資渠道。 
   
  而要讓農(nóng)業(yè)人口能夠順利轉(zhuǎn)移落戶城鎮(zhèn),住有所居是其中一大關(guān)鍵。規(guī)劃提出,要加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。健全保障性住房制度,健全房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制。建立以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,實(shí)現(xiàn)全國(guó)住房信息聯(lián)網(wǎng),推進(jìn)部門信息共享。