作者：康峰
自2021年9月，財政部布置報送2022年地方專項債券項目資金需求以來，目前專項債項目的發(fā)行儲備仍然充足。2022年3月29日國務(wù)院常務(wù)會議指出，用好政府債券擴大有效投資是帶動消費擴大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長的重要舉措，并新增地方政府專項債3.65萬億元。
那么，從2021年下半年開始，各地政府和發(fā)改部門相繼出臺了強化項目謀劃儲備、加快推進前期工作的政策文件，主要的措施還是在部委的職能框架下落實具體的審批和配合工作，但僅僅是部門間協(xié)調(diào)還不能從根本上解決問題，財政部2021年要求地方政府建立跨部門的、由省、區(qū)、市分管政府領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的協(xié)調(diào)推進機制，這項工作將實質(zhì)性影響到各地政府專項債券項目的后續(xù)儲備工作，各地政府應(yīng)當(dāng)積極理順多部門協(xié)同謀劃推進和儲備機制，從四個方面解決好優(yōu)質(zhì)項目儲備不足的問題。
一、專項債項目包裝已成為穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟增長的重要措施
當(dāng)前，我國面臨的國際形勢更趨復(fù)雜嚴峻，在疫情反復(fù)沖擊影響下，經(jīng)濟下行壓力進一步加大，根據(jù)中央經(jīng)濟工作的要求，地方政府要把穩(wěn)增長放在更加突出的位置，亟須發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動對地方經(jīng)濟的重要影響，穩(wěn)定各方預(yù)期，保持區(qū)域資本獲得的競爭力。
2022年，地方財政資金普遍緊張程度加大，整體債務(wù)風(fēng)險防控政策又持續(xù)發(fā)力，雖然各地出臺了相關(guān)的房地產(chǎn)刺激政策，但是財政土地出讓金收入的下滑形勢短期很難得到有效改善，地方政府項目投資的資金來源成為重大問題。
地方政府專項債券作為目前政策支持度好、下達速度快、利息成本低的重要資金渠道，其在地方基礎(chǔ)設(shè)施項目投資資金來源中的占比會逐步提高，并且在很大一部分區(qū)域會成為主要資金渠道。
要切實提高地方政府各職能部門的思想認識，不能還停留在把專項債券謀劃儲備發(fā)行工作僅僅作為一種項目融資的渠道，要深入認識到專項債券項目資金爭取是近中期政府穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要措施。
要加大地方政府對專項債券項目的包裝工作力度，以國家相關(guān)的政策、法規(guī)為導(dǎo)向，以財政部對地方專項債融資項目的具體要求為核心，以科學(xué)性、合理性和可融資性為標(biāo)準(zhǔn)，提高對專項債項目謀劃和包裝工作的重視程度，滿足統(tǒng)籌級別和督導(dǎo)工作的要求，為地方經(jīng)濟發(fā)展籌集更多的專項債資金。
二、專項債項目匹配度已成為這類項目能否配套融資的標(biāo)準(zhǔn)
前期地方政府對專項債券項目發(fā)行和資金管理的問題主要包括兩個方面，一方面是除債券資金額度外地方政府的項目配套資金無法解決，給項目建設(shè)和財政資金統(tǒng)籌帶來了困難，2021下半年開始各省相繼放開了專項債券項目配套融資的實際執(zhí)行政策，相關(guān)金融機構(gòu)也積極跟進，同時項目額度安排更寬松、資金更集中，基本從機制上解決了債券資金“撒胡椒面”的問題，另一方面是有資金需求的項目往往不能達到專項債券發(fā)行的“經(jīng)營收入覆蓋還本付息”的要求，導(dǎo)致現(xiàn)有謀劃的項目很難和專項債券發(fā)行的政策相匹配。
在長期依賴土地財政的情況下，地方政府項目謀劃的邏輯導(dǎo)向已經(jīng)相對固化為“區(qū)域開發(fā)—基礎(chǔ)設(shè)施提升—土地出讓”的土地財政投資循環(huán)，2021年以前的專項債券項目儲備已經(jīng)基本將地方政府各行業(yè)主管部門長期的項目謀劃中積累下來的經(jīng)營性項目需求梳理結(jié)束，有經(jīng)營收入的公共服務(wù)項目在政府謀劃的項目庫中的占比相對較小，給后續(xù)專項債券發(fā)力穩(wěn)定經(jīng)濟帶來了限制。
地方政府必須充分認識到在保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定的前提下，在逐步降低土地財政依賴程度的要求下，地方政府不得不解除以土地出讓為導(dǎo)向的城建思維慣性，以“城鄉(xiāng)經(jīng)營”為導(dǎo)向，把運營類的公共服務(wù)項目的謀劃工作提高到足夠的高度，從土地平衡向運營平衡轉(zhuǎn)變，學(xué)會“城市更新”和“城鄉(xiāng)經(jīng)營”兩條腿走路。
三、儲備庫建設(shè)已成為衡量地方投融資機制完善與否的重要因素
前期地方政府專項債券項目謀劃儲備的工作方式主要是“撈”“篩”“補”的工作方法，在存量謀劃項目中，“撈”符合有收益條件的項目、“篩”前期工作基本推進的項目、“補”發(fā)行前的重要前期手續(xù)，工作的臨時性、突擊性較強，沒有形成穩(wěn)定、長期的工作機制，在存量謀劃項目不足的情況下，新增入庫項目的謀劃工作往往“手忙腳亂”。
地方政府應(yīng)當(dāng)積極依托專業(yè)咨詢機構(gòu)的力量，由財政和發(fā)改部門共同推進，積極引導(dǎo)行業(yè)主管部門參照國家部委的相關(guān)鼓勵政策以及其他地區(qū)已經(jīng)發(fā)行的行業(yè)案例，在積極謀劃政府專項債券項目基礎(chǔ)上，謀劃建立穩(wěn)定的專項債項目儲備庫，從而穩(wěn)定推進政府投融資機制的運行和管理。
四、創(chuàng)新思路協(xié)調(diào)推進是更好更快利用專項債資金的有效做法
隨著國家和省級專項債券發(fā)行機制的不斷完善，用款范圍和支出效率層面的問題會逐步得到解決，項目債券發(fā)行和投資用款進度的匹配會越來越好。針對目前專項債券項目謀劃數(shù)量較少、質(zhì)量不高、債券融資量低等問題，建議地方政府進一步加強超前謀劃，并建立起從項目謀劃到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機制，根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和重點領(lǐng)域，立足區(qū)域功能定位、規(guī)劃重點和區(qū)位優(yōu)勢，因地制宜謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展項目，創(chuàng)新項目謀劃思路。
首先，要加強區(qū)域項目資源開發(fā)整合，通過“肥瘦搭配”，將有收益和沒有收益的相關(guān)項目進行整體謀劃。
其次，要打破行政區(qū)域限制，按條線梳理項目，打包性質(zhì)相同的項目，統(tǒng)一謀劃，整體申報。對區(qū)域內(nèi)項目進行整理，對同一項目內(nèi)各個配套基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一謀劃，整體申報。
第三，要通過梳理政府投資計劃項目清單，對清單內(nèi)跨部門、跨行業(yè)的有關(guān)聯(lián)性的項目統(tǒng)一謀劃，整體申報。
第四，要結(jié)合地方政府債務(wù)管理數(shù)字化系統(tǒng)的建設(shè)和利用，逐步建立起專項債券項目庫管理，分類建立“儲備庫、發(fā)行庫、執(zhí)行庫”三個子庫，實行一體化管理、滾動接續(xù)，提高專項債券項目儲備效率。特別是在當(dāng)前嚴控地方政府隱性債務(wù)的背景下，如何通過加快建設(shè)國資國企數(shù)字化云管控平臺，結(jié)合對政府投資項目的資金、債務(wù)和未來項目運營管理，進行科學(xué)管控，這對于合理使用政府專項債資金和社會化資金，也是十分重要的。
