去年11月12日，國務(wù)院副總理、國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長劉鶴指出未來三年是關(guān)鍵的歷史階段，要落實好國有企業(yè)改革頂層設(shè)計，抓緊研究制定國有企業(yè)改革三年行動方案，明確提出改革的目標(biāo)、時間表、路線圖。
今年6月30日，中央深改委第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》（以下簡稱“三年行動方案”），引發(fā)社會廣泛關(guān)注。此次深改委會議明確，今后3年是國企改革關(guān)鍵階段，要堅持和加強黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，抓重點、補短板、強弱項，推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力。2020年作為國企改革三年行動啟動之年，國企混改、重組整合、國資監(jiān)管體制改革等方面都將進入快速推進、實質(zhì)進展的新階段。
目前正值各級國資委謀劃和制定“十四五”國資國企改革專項規(guī)劃和企業(yè)制定“十四五”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)鍵時期，因此，正確理解和掌握即將出臺的《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》的精神實質(zhì)，對于各級國資委和國有企業(yè)有效應(yīng)對“十四五”的開局之年，謀全局，抓機遇，促轉(zhuǎn)型，求突破，將帶來巨大的深遠影響，也帶來了我們對即將出臺的《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》的思考。 一、三年行動方案是“1+N”政策體系頂層設(shè)計指引下的改革再出發(fā)
黨的十八大以來，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。以后又相繼出臺了多個配套文件，這預(yù)示著以“1+N”政策體系為主的國資國企改革頂層設(shè)計基本完成。當(dāng)前，以“十項改革試點”為主的一批重大改革舉措穩(wěn)步推進，國有企業(yè)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得積極進展，國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)全面加強。
這次《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》的出臺和實施，是自2015年的22號文出臺以來，在“1+N”的政策體系指導(dǎo)下，對國企改革推進這幾年，所棘手的問題、所遺留的問題、所暴露的問題，圍繞深化改革、綜合改革和系統(tǒng)改革的總目標(biāo)，進行改革的再出發(fā)。
在未來的三年行動方案推進中，我們認(rèn)為，應(yīng)重點會考慮三方面問題： 一是要把黨的十九大對國資國企改革的具體要求，進一步具體化和精準(zhǔn)化，并落實到國企改革三年行動方案當(dāng)中去。 二是要把近年來“1+N”的改革政策體系進一步落細、落實和落地，對沒有落實到位的，需要明確時間表、路線圖。并要在三年行動方案里加快務(wù)實推進，有明確的目標(biāo)、任務(wù)和舉措，做到目標(biāo)、任務(wù)的可量化、可考核。 三是要把這幾年在“十項改革試點”、“雙百行動”、“區(qū)域綜改試驗”等改革試點和示范工程中，全國各地基層所創(chuàng)造的一些經(jīng)驗和做法，推廣到下一階段的國企改革過程和具體采取的行動中去，以進一步激發(fā)國有企業(yè)活力，增強核心競爭能力。并根據(jù)國有企業(yè)的功能定位、治理能力、管理水平等實際情況，實現(xiàn)對國有企業(yè)的分類授權(quán)管理，管好管活國有企業(yè)，做到權(quán)責(zé)對等、動態(tài)調(diào)整。 二、三年行動方案將成為當(dāng)前國有資本布局與結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的行動指南
著眼深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化國有資本布局與戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，三年行動方案的出臺和實施，將會有力推動當(dāng)前國有資本合理流動，促進國有資本向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、重點基礎(chǔ)設(shè)施等方面傾斜。對發(fā)揮國有經(jīng)濟的支撐、引領(lǐng)和帶動作用，也有所增強。
三年行動方案實施以后，對指導(dǎo)當(dāng)前國有企業(yè)主業(yè)定位，發(fā)揮主業(yè)優(yōu)勢，推進轉(zhuǎn)型升級，提高盈利能力與抗風(fēng)險能力，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值以及促進國有企業(yè)提質(zhì)增效，促進國有企業(yè)之間通過資產(chǎn)重組、股權(quán)合作、資產(chǎn)置換、無償劃轉(zhuǎn)、戰(zhàn)略聯(lián)盟、聯(lián)合開發(fā)等多種方式，將資源向優(yōu)勢行業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)集中、向優(yōu)勢國有企業(yè)的主業(yè)集中，解決國有企業(yè)行業(yè)涉足過多、產(chǎn)業(yè)集中度不高、專業(yè)化不強、同業(yè)競爭、同質(zhì)化發(fā)展等問題，都將產(chǎn)生積極作用。
同時，三年行動方案鼓勵企業(yè)實行成本管控，對標(biāo)行業(yè)先進水平，確定更嚴(yán)格的降本增效目標(biāo)和激勵約束考核辦法等。對國有企業(yè)面臨的工業(yè)產(chǎn)能過剩問題、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題、制造業(yè)的創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)鏈問題、服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題以及因為2020年初暴發(fā)的新冠疫情帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化問題等，也會帶來許多方向性指導(dǎo)和實踐性思考。
正如近期舉行的企業(yè)家座談會上強調(diào)的那樣，“要逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。在當(dāng)前保護主義上升、世界經(jīng)濟低迷、全球市場萎縮的外部環(huán)境下，我們必須充分發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，通過繁榮國內(nèi)經(jīng)濟、暢通國內(nèi)大循環(huán)為我國經(jīng)濟發(fā)展增添動力，帶動世界經(jīng)濟復(fù)蘇。要提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，大力推動科技創(chuàng)新，加快關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，打造未來發(fā)展新優(yōu)勢?！?/span> 因此，在國有資本布局優(yōu)化和戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)力方向方面，未來國有資本和國有企業(yè)將更多投向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)重點領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈重要環(huán)節(jié)，打造一批頭部企業(yè)和“隱形冠軍”，以推動國有資本向國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，提升國有經(jīng)濟的整體功能和效率。 我們認(rèn)為，當(dāng)前各地國資部門應(yīng)以編制“十四五”國資國企改革發(fā)展規(guī)劃為重要抓手，強化規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，突出主業(yè)優(yōu)先和實業(yè)優(yōu)化戰(zhàn)略，有效推進企業(yè)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，把黨的十九大對國有資本的擔(dān)當(dāng)，對國資國企改革的相關(guān)要求針對性、靶向、高強度落實到未來三年行動當(dāng)中去。 三、三年行動方案是實現(xiàn)國企混改提速和推進國企上市的催化劑
2016年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出：國有企業(yè)混合所有制改革是國有企業(yè)改革的重要突破口。當(dāng)時市場寄望2017年成為混改年，以混改帶動整個國企改革。然而，除了少數(shù)混改試點項目在七大領(lǐng)域有所突破外，混改并沒有真正形成更大的聯(lián)動效應(yīng)。當(dāng)前的改革形勢，已經(jīng)由不得國企改革仍像以往一樣慢慢推進，而是需要加速和加快推進了。三年行動方案的出臺，無疑是為國企混合所有制改革，加入了催化劑。
從前一段時期國有企業(yè)混改試點來看，混改試點企業(yè)在突破體制、創(chuàng)新制度、聚焦新業(yè)態(tài)、開拓新領(lǐng)域等許多方面開展了卓有成效的探索嘗試，在科學(xué)設(shè)置股權(quán)比例、建立健全有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機制，堅持戰(zhàn)略協(xié)同優(yōu)先導(dǎo)向、引入合適戰(zhàn)略投資者，強化內(nèi)部激勵、實施員工持股等方面探索形成了一批好的經(jīng)驗做法。但是，從三年行動方案的相關(guān)信息來看，這一輪的混改跟過去的混改已有不一樣的地方。這一輪的混合所有制改革，重點并不在混，而是在改，在于不僅僅是股權(quán)結(jié)構(gòu)的混合，最關(guān)鍵是企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改善和經(jīng)營治理水平的提升。
積極穩(wěn)妥、分層分類推進混合所有制改革，加速推進國有企業(yè)在資本市場上市，肯定也是這輪混改的重點之一。未來三年的混合所有制改革，我們認(rèn)為重點是要放在“深化”上。就是要通過深化改革解決深層次矛盾和問題。國務(wù)院國資委已經(jīng)明確提出，要深入推進四批210戶混改試點，以此打造混改升級版。今后國企混改也必定向非主業(yè)主責(zé)、非戰(zhàn)略性投資和國有企業(yè)上市、管理層股權(quán)激勵等方面進行改革的深化。這無疑為未來國有企業(yè)的改制重組和股票上市，提供了動力和機會。
四、三年行動方案為“兩類公司”打造注入了新的活力
黨的十八屆三中全會以來，中央和地方陸續(xù)啟動了國有資本投資公司和國有資本運營公司（本文簡稱“兩類公司”）的試點工作。從試點企業(yè)的國資管理總體架構(gòu)可發(fā)現(xiàn)，在試點之初首先確立了“以管資本為主”的監(jiān)管方向，并根據(jù)各自實際逐步形成“國資監(jiān)管機構(gòu)-國有資本投資運營公司-出資企業(yè)”的總體架構(gòu)，理清了國資監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資、運營公司的權(quán)責(zé)邊界，基本實現(xiàn)了政企分離。
從資源配置角度看，國有資本投資公司側(cè)重于對市場不完善、市場失靈的糾正與彌補。在那些市場不能發(fā)揮作用但又對保障民生具有戰(zhàn)略性功能的領(lǐng)域，國有資本投資公司需要發(fā)揮應(yīng)有的作用。通過產(chǎn)業(yè)投融資，實現(xiàn)政府的政策性目標(biāo)。國有資本運營公司則采取資本運作與資本整合相結(jié)合的方式，側(cè)重于通過市場機制推動國有資本由實物形態(tài)的企業(yè)向價值形態(tài)的資本轉(zhuǎn)變。通過股權(quán)運營、價值管理等市場化力量讓國有資本流動到最能發(fā)揮作用的地方。
從各地區(qū)的試點成效來看，無論是國有資本投資公司還是國有資本運營公司，對明晰國資監(jiān)管與國有企業(yè)的權(quán)責(zé)界面，整合地方國有資源，提高國有資產(chǎn)運營效率等，都產(chǎn)生了明顯的促進作用。
國有資本投資、運營公司是從國資監(jiān)管的職能解析后衍生出來的，也是中央推進國有資產(chǎn)管理體制改革的一項重要舉措。各級國資委應(yīng)該負(fù)責(zé)制度安排而不是代替企業(yè)經(jīng)營管理。為此，這項改革的主要目標(biāo)是把國資委“管人、管事、管資產(chǎn)”的職能向下遷移至國資委和國有企業(yè)之間，形成一個中間層的公司，即我們今天所說的國有資本投資、運營公司。
國有資本投資、運營公司的出現(xiàn)，也標(biāo)志著國有資產(chǎn)管理體制由“二層架構(gòu)”轉(zhuǎn)變成“三層架構(gòu)”。二層架構(gòu)下國資委直接管理國有企業(yè)，國資委既要監(jiān)管，又要參與到國有企業(yè)的經(jīng)營決策，容易引發(fā)各種矛盾。三層架構(gòu)下，國資委只扮演大監(jiān)管的角色，由國有資本投資運營公司承擔(dān)出資人職責(zé)，并以企業(yè)法人的身份管理控股的國有企業(yè)。
以國有資本投資運營公司為核心的三層架構(gòu)是完善國有資產(chǎn)管理體制的重要舉措，它推動了國有資產(chǎn)監(jiān)管模式由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，有利于實現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)的分離，提高國有資本市場化運作水平。作為承擔(dān)授權(quán)經(jīng)營體制改革的重要載體，上接國有資產(chǎn)出資人代表機構(gòu)、下接資本運作和企業(yè)經(jīng)營的“兩類公司”的試點改革也會加速推進。
根據(jù)當(dāng)前情況判斷，三年行動方案將以形成有效運營模式、積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和深入開展綜合改革等三個方面為重點，加速推進國有資本投資運營公司試點。未來三年，“兩類公司”的試點，將繼續(xù)探索國有資本投資運營的有效模式，引領(lǐng)帶動以管資本為主深化國企國資改革，同時緊緊圍繞推動實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過“兩類公司”打造，綜合運用多項措施，突出系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，產(chǎn)生改革綜合成效。由此不難看出，未來三年，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育孵化新興產(chǎn)業(yè)，帶動國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)合作、重組與整合，提升資源配置效率和資本回報水平將成為“兩類公司”的重要任務(wù)。
來源：現(xiàn)代咨詢
作者：丁伯康 尤毅
