《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）提出保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板，合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求。要求金融機(jī)構(gòu)在按照市場(chǎng)化原則采取必要風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施基礎(chǔ)上，不抽貸、壓貸或停貸。當(dāng)前背景下市場(chǎng)化原則如何把握？金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)處在左右為難的境地，如果抽貸、壓貸或停貸就有違國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)的精神，如果繼續(xù)放貸必須按照市場(chǎng)化原則操作，而且不得新增政府隱性債務(wù)，城投公司由政府信用背書(shū)轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨硇庞脫?dān)保，有效資產(chǎn)不足，金融機(jī)構(gòu)和平臺(tái)公司融資人員實(shí)在難以操作。對(duì)此，很多奮斗在融資一線的同志陷入了迷茫，一方面領(lǐng)導(dǎo)拿國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)文來(lái)壓擔(dān)子，另一方面政策的高壓線觸手可及。如何理解國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)文下平臺(tái)公司和金融機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板，特別是如何理解“合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求”，我們來(lái)分析探討，可否破局。
一、文件對(duì)地方政府投資的要求
國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)文指出，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，根據(jù)地方財(cái)政承受能力和地方政府投資能力，嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)條件審核，合理安排工程項(xiàng)目建設(shè)，堅(jiān)決避免盲目投資、重復(fù)建設(shè)；地方政府建設(shè)投資應(yīng)當(dāng)量力而行，加大財(cái)政約束力度，在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段充分論證資金籌措方案；嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)條件審核，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)有序推進(jìn)。從文件中看國(guó)家在項(xiàng)目投資上的原則是堅(jiān)持盡力而為、量力而行。因此并不是什么項(xiàng)目都可以投，在投之前的建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段要充分論證資金籌措方案，區(qū)分項(xiàng)目的輕重緩急。
因此，哪怕是在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外各種不利因素相互疊加、整個(gè)經(jīng)濟(jì)下行的背景下，國(guó)家還是牢牢把握了防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，項(xiàng)目在投資之前要充分論證資金籌措方案，項(xiàng)目投資要有輕重緩急之分，用理性思維把控補(bǔ)短板的力度。
二、文件對(duì)地方融資平臺(tái)的要求
（一）《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）規(guī)定，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。
（二）財(cái)政部于2015年12月21日發(fā)布的《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）規(guī)定，取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等措施予以支持。
（三）財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)于2017年4月26日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）規(guī)定，融資平臺(tái)公司自2015年1月1日起的新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。
（四）國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)指出：支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司和轉(zhuǎn)型后市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任。
三、文件對(duì)金融機(jī)構(gòu)的要求
（一）自從銀監(jiān)會(huì)2010年開(kāi)始對(duì)融資平臺(tái)公司監(jiān)管以來(lái)，銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管政策就明確規(guī)定，監(jiān)管類(lèi)融資平臺(tái)仍按平臺(tái)管理，不得進(jìn)行商業(yè)化融資。《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的“尚未轉(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司”實(shí)質(zhì)就是“監(jiān)管類(lèi)”平臺(tái)，監(jiān)管類(lèi)平臺(tái)就是指自身無(wú)充足穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流、不具備商業(yè)化貸款條件的平臺(tái)，除保障房外，銀行不得對(duì)其新增任何形式的授信，否則違規(guī)。
（二）金融機(jī)構(gòu)要在采取必要風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。
（三）在嚴(yán)格依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)必要的在建項(xiàng)目，允許融資平臺(tái)公司在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。按照一般企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被劃分為“退出為一般公司類(lèi)”的融資平臺(tái)公司審核放貸。
（四）在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對(duì)存量隱性債務(wù)難以?xún)斶€的，允許融資平臺(tái)公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。
四、公益性項(xiàng)目與政府支出責(zé)任
投資公益性項(xiàng)目的目的是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，公益性項(xiàng)目通常具有這些特點(diǎn)：
一是公益性項(xiàng)目投資大部分集中在非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，形成的資產(chǎn)大部分處于非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，具有較強(qiáng)的非盈利性；
二是投資資金來(lái)源和使用具有無(wú)償性；
三是大部分公益性項(xiàng)目的使用也具有無(wú)償性，免費(fèi)向全部社會(huì)成員提供服務(wù)；
四是公益性項(xiàng)目投資所形成的資產(chǎn)，只有社會(huì)效益而沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，所以項(xiàng)目本身很難產(chǎn)生現(xiàn)金流。
公益性項(xiàng)目投資的這些特點(diǎn)決定了在提供公益性項(xiàng)目方面市場(chǎng)是“失靈”的，政府應(yīng)該“有所為”，承擔(dān)投資責(zé)任。因此決定了公益性項(xiàng)目投資的資金絕大部分來(lái)自財(cái)政資金，也不排除個(gè)人或企業(yè)以捐贈(zèng)等形式投資（如各地被援建的逸夫小學(xué)、西藏林芝市被援建的諸多基礎(chǔ)設(shè)施等）。
五、如何正確助力基建補(bǔ)短板
根據(jù)本文前面四點(diǎn)羅列分析，我們來(lái)分析平臺(tái)公司基于補(bǔ)短板如何籌資、如何參與項(xiàng)目建設(shè)。
（一）按照本文第二點(diǎn)國(guó)家對(duì)地方融資平臺(tái)的要求歸納，有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)特別要注意，一是2015年1月1日以后融資平臺(tái)無(wú)論以什么名義舉借的債務(wù)都屬于企業(yè)債務(wù)；二是轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司和轉(zhuǎn)型后市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任。三是（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）規(guī)定，取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等措施予以支持。
結(jié)論：一是融資平臺(tái)可以承接政府公益性項(xiàng)目；二是平臺(tái)公司無(wú)論是否轉(zhuǎn)型在2015年1月1日后形成的債務(wù)即是企業(yè)債務(wù)；三是轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司可以參與PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。
（二）按照本文第三點(diǎn)國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)的要求歸納，有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)要注意：一是監(jiān)管類(lèi)融資平臺(tái)仍按平臺(tái)管理，不得進(jìn)行商業(yè)化融資；二是不得增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。
結(jié)論：一是平臺(tái)公司只有按照銀監(jiān)會(huì)要求退出名單制管理后，銀行才能為“退出為一般公司類(lèi)”的融資平臺(tái)公司審核放貸；二是所借債務(wù)純粹為企業(yè)債務(wù)。
（三）按照本文第四點(diǎn)公益性項(xiàng)目與政府支出責(zé)任歸納，公益性項(xiàng)目是政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，屬于地方事權(quán)，財(cái)政負(fù)有支出責(zé)任，是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)。
結(jié)論：公益性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由政府買(mǎi)單。
根據(jù)前面分析，平臺(tái)公司和金融機(jī)構(gòu)如何正確參與基建補(bǔ)短板呢？
一是對(duì)于必要的存量在建項(xiàng)目，為避免出現(xiàn)工程爛尾，平臺(tái)公司在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下可以繼續(xù)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商貸款；
二是對(duì)于市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成功，已經(jīng)“退出為一般公司類(lèi)”的融資平臺(tái)公司，金融機(jī)構(gòu)可以審核放貸，所借債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)；對(duì)于沒(méi)有退出名單制管理，未能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型達(dá)到全覆蓋類(lèi)的平臺(tái)公司，受銀監(jiān)會(huì)文件限制，銀行將不能放貸。也有的政策性銀行另有規(guī)定。
三是在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，平臺(tái)公司可以與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。對(duì)此，我們理解借新還舊也是可以的，只要總量控制在不增加地方隱性債務(wù)規(guī)模的大籠子里，應(yīng)該是可行的。不過(guò)對(duì)于既沒(méi)有其他債務(wù)化解措施又對(duì)隱性債務(wù)總量進(jìn)行隱瞞的平臺(tái)公司，借新還舊將會(huì)受到影響。實(shí)際操作過(guò)程中，由于政策要求政府不能擔(dān)保、不能出具擔(dān)保函，已有的各種政府性擔(dān)保文件都要撤銷(xiāo)，可能會(huì)影響到債務(wù)展期或者借新還舊的成功率。
四是對(duì)于將地方公益性基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)短板項(xiàng)目建設(shè)資金納入了財(cái)政預(yù)算的，平臺(tái)公司可以依法合規(guī)參與該類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)；
五是對(duì)于有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司，在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制后，可以作為社會(huì)資本參與補(bǔ)短板類(lèi)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目；
六是對(duì)于安排了預(yù)算的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)的民生短板項(xiàng)目，平臺(tái)公司可以積極參與。
七是通過(guò)發(fā)行公司信用類(lèi)債券、將有些合適的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)為合規(guī)的政府和社會(huì)資本合作（PPP）等市場(chǎng)化方式開(kāi)展后續(xù)融資。
六、對(duì)國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)文的冷思考
國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)文配套政策措施第六條提出了“合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求”的一系列舉措。針對(duì)此，部分業(yè)內(nèi)人士、專(zhuān)家認(rèn)為，這對(duì)于城投行業(yè)而言是“冬去春來(lái)”的重大利好政策，而我認(rèn)為不盡然。
（一）不增加隱性債務(wù)并按照風(fēng)險(xiǎn)可控商業(yè)可持續(xù)原則授信對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)講難以實(shí)現(xiàn)。有收益的項(xiàng)目可能已經(jīng)采取PPP模式或者其他方式做了，融資平臺(tái)無(wú)法融資的項(xiàng)目絕大多數(shù)都是純公益性項(xiàng)目，既無(wú)現(xiàn)金流也無(wú)收益，銀行根本無(wú)法按照商業(yè)化原則、合規(guī)性原則信貸投放，如果投放了，一是存在政策合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，二是無(wú)法落實(shí)還款來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)。
（二）中發(fā)27號(hào)文、46號(hào)文對(duì)地方政府新增隱性債務(wù)是絕對(duì)禁止的，控制化解地方政府隱性債務(wù)仍是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)，指導(dǎo)意見(jiàn)在“配套政策措施”第十條重申了這一點(diǎn)。公益性項(xiàng)目融資最終還是會(huì)形成隱性債務(wù)，短板項(xiàng)目多是公益性項(xiàng)目，因此文件提出合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求，滿(mǎn)足補(bǔ)短板要求略顯尷尬。
（三）大部分地方政府財(cái)政俗稱(chēng)吃飯財(cái)政，地方財(cái)力有限，有限的財(cái)政收入基本上只能用于地方基本公共服務(wù)的支出，沒(méi)有多余資金用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上；雖然國(guó)家通過(guò)發(fā)行政府債券來(lái)解決地方建設(shè)資金，但是還是滿(mǎn)足不了地方在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入的快速增長(zhǎng)要求。
下一步，希望國(guó)家在中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配上，有進(jìn)一步的改革舉措，能夠從根本上解決問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告指出，要建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央和地方財(cái)政關(guān)系。說(shuō)明高層已經(jīng)非常清晰的認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題。值得慶賀的是國(guó)務(wù)院前不久印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，邁出了中央和地方事權(quán)劃分重要的一步。總的看，通過(guò)明確地方政府支出責(zé)任，降低地方政府的舉債沖動(dòng)，是化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的治本之策，這也成為未來(lái)幾年深化改革的重大任務(wù)之一。我們期待著國(guó)家進(jìn)一步深化改革，讓我們的干部面對(duì)文件不再“停杯投箸不能食，拔劍四顧心茫然”。
