新常態(tài)下，GDP增長(zhǎng)已不再是各級(jí)地方政府追求發(fā)展的唯一目標(biāo)，我國(guó)單純依靠投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式將逐漸改變，城投公司作為地方政府投融資主體的歷史使命也將基本完成，由此政府平臺(tái)公司將隨之步入轉(zhuǎn)型發(fā)展期。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府對(duì)城投公司的回收信用資源、減少信用供給等做法將逐漸增加或?qū)⒊蔀槌B(tài)。
政府和平臺(tái)的關(guān)系已悄然發(fā)生變化，二者的關(guān)系重構(gòu)勢(shì)在必行。
從政策導(dǎo)向看政府和平臺(tái)關(guān)系變化
城投公司在全國(guó)范圍內(nèi)的發(fā)展則要追溯到2008年。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)家推出“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃，支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬政府投資項(xiàng)目配套資金的融資渠道。在此政策強(qiáng)刺激下，新的城投公司猶如雨后春筍般相繼成立，并由省、直轄市級(jí)擴(kuò)展到了地級(jí)市和區(qū)縣。自此城投公司的發(fā)展步入快車道，各級(jí)地方政府和平臺(tái)的關(guān)系進(jìn)入蜜月期。
盡管國(guó)家自2010年開始陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)范城投公司發(fā)展，諸如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）、關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）等文件，但在分稅制體制和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力推動(dòng)之下，這一階段政策的出臺(tái)絲毫沒有抑制住城投公司大規(guī)模舉債融資發(fā)展的勢(shì)頭。此時(shí)的政府和平臺(tái)關(guān)系愈加緊密，可以說(shuō)是“剪不斷，理還亂”。
作為開啟新時(shí)期城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的標(biāo)志性政策文件，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱43號(hào)文）文中規(guī)定，“明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。該政策文件首次從債務(wù)關(guān)系角度，對(duì)政府和平臺(tái)公司的關(guān)系進(jìn)行約束和界定。眾所周知，債務(wù)關(guān)系屬于地方政府和平臺(tái)關(guān)系中核心要素，從此二者的關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)。
2017年是進(jìn)一步規(guī)范和理順政府和平臺(tái)關(guān)系的政策年?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）文件要求切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理，文件規(guī)定“加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場(chǎng)化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化融資”。政策導(dǎo)向和倒逼之下，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型已成為城投公司發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，尤其是在新時(shí)期規(guī)范地方政府舉債，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策和背景之下，政府和平臺(tái)的政企關(guān)系愈加清晰。
舊有城建投融資體制下的政府和平臺(tái)關(guān)系剖析
43號(hào)文的出臺(tái)基本宣告了我國(guó)舊有城建投融資體制的終結(jié)。而這一時(shí)期的城建投融資體制的顯著特征是，“以各級(jí)地方政府信用背書為支撐，以城投公司作為主要融資載體”。在舊有的城建投融資體制形成和發(fā)展過程中，亦形成了政府和平臺(tái)之間的相互依附關(guān)系，即平臺(tái)依賴政府信用支持存在和發(fā)展，政府依賴平臺(tái)解決城建資金問題。
如果我們將二者之間的依附關(guān)系進(jìn)行更深層次定義的話，舊有城建投融資體制下的政府和平臺(tái)關(guān)系可以定性為“委托-代理”關(guān)系。城投公司主要是代表政府進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目的投融資和工程建設(shè)管理，并作為城市建設(shè)融資項(xiàng)目的代融資主體、項(xiàng)目實(shí)施的執(zhí)行者、項(xiàng)目資金運(yùn)用的管理者和項(xiàng)目后評(píng)估的組織者。此時(shí)的平臺(tái)角色可以定位為地方政府融資代理人和政府職能的延伸者，恰恰是這種特殊的職能定位，使其無(wú)法擺脫政府行政上的約束，二者從而形成密不可分的依賴關(guān)系。
同時(shí)城投公司以政府信用為依托進(jìn)行融資。作為政府投資項(xiàng)目的代融資主體，城投公司自身的融資能力極為有限，必須積極爭(zhēng)取與所承擔(dān)任務(wù)相匹配的財(cái)政、土地、政策等政府支持，在此基礎(chǔ)上積極運(yùn)作各類政府資源才能夠確保融資任務(wù)的順利完成。
舊有的“委托-代理”關(guān)系之下，導(dǎo)致的結(jié)果是嚴(yán)重的政企不分。平臺(tái)處于政府部門、企業(yè)和事業(yè)單位之間，自身身份難以界定?！安块T化管理嚴(yán)重”現(xiàn)象的普遍存在讓我們有理由將平臺(tái)的身份更多的時(shí)候定性為政府部門。所以從這個(gè)角度上講，傳統(tǒng)的政府和平臺(tái)之間不是政企關(guān)系，也不是政資關(guān)系，更不是政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。更多的是一種扭曲的政府與其職能部門之間的內(nèi)部關(guān)系。
新型政府平臺(tái)關(guān)系的重構(gòu)思考
（一）兩種管理關(guān)系要不得，一種關(guān)系需建立
城投公司是一種中國(guó)特色的產(chǎn)物，“鶴立雞群”，管理關(guān)系上不隸屬于任何部門。各級(jí)城投公司往往是由一個(gè)區(qū)域內(nèi)的政府最高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)主管，而且城投公司開展的諸多工作都離不開主管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)之下多個(gè)職能部門的支持和配合。不同領(lǐng)導(dǎo)的管理能力、管理風(fēng)格以及管理精力投入多寡導(dǎo)致政府對(duì)平臺(tái)的管理狀態(tài)不同。
現(xiàn)實(shí)之中，兩種管理關(guān)系需要打破和摒棄，筆者形象將其定義為“保姆式管理”和“后媽式管理”。其中保姆式管理是指政府對(duì)平臺(tái)的管理事無(wú)巨細(xì)或事必躬親，實(shí)行平臺(tái)公司凡事必匯報(bào)，無(wú)具體行政指令不行動(dòng)的做法，這種管理關(guān)系在現(xiàn)實(shí)之中表現(xiàn)的比較普遍。
后媽式管理則是管理的另一種極端狀態(tài)，即凡事平臺(tái)自主決策，政府漠視或放手不管。這種管理關(guān)系也在少部分地區(qū)中存在。
無(wú)論哪一種關(guān)系都需要努力被改變，保姆式管理帶來(lái)的嚴(yán)重后果是平臺(tái)公司缺乏自主決策經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得政府在對(duì)平臺(tái)管理的部門化管理現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，城投公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型之路將無(wú)從談起。而后媽式的管理則更不可取，導(dǎo)致的直接后果可能是政府官員瀆職，嚴(yán)重的是造成國(guó)有資產(chǎn)的流失和區(qū)域地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集聚。
我們需要做的是，在上述兩種關(guān)系之間尋找到一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。筆者將該種政府和平臺(tái)的關(guān)系形象的比喻為“佛祖和悟空”的關(guān)系。面對(duì)嚴(yán)峻的政策形勢(shì)，面對(duì)新時(shí)期新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，平臺(tái)公司應(yīng)該具備如悟空的“七十二般變化”和“上天入地”等降妖除魔、神通廣大的能力，這恰恰是政府（佛祖）所期望的。而悟空本領(lǐng)再高卻永遠(yuǎn)也跑不出佛祖的手掌心，而我們知道，佛祖沒有什么大事是不去找悟空的。這個(gè)比喻雖然形象，但實(shí)現(xiàn)卻是件難事。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的管理思維打破和轉(zhuǎn)變需要時(shí)間和雙方的磨合，另一方面國(guó)資國(guó)企改革大背景下政企管理關(guān)系重構(gòu)更需要不斷的嘗試和探索。
（二）新型政企管理關(guān)系重構(gòu)路徑探索
新時(shí)期，政府和平臺(tái)的關(guān)系應(yīng)從過去的政府和部門內(nèi)部關(guān)系向政企關(guān)系以及政府和市場(chǎng)的關(guān)系轉(zhuǎn)變。這是處理新時(shí)期政府和平臺(tái)關(guān)系需要遵照的基本原則，也是城投公司能否實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)遵循的基本原則。而政府的管理方式變革是構(gòu)建新型政府與平臺(tái)關(guān)系的關(guān)鍵，這些管理方式變革的核心在于將過去“管制型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫硇驼?；將“政府駕馭平臺(tái)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?wù)平臺(tái)”。
“政企不分，政資不分”是目前實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司未來(lái)發(fā)展轉(zhuǎn)型首先需要突破的障礙之一。在現(xiàn)實(shí)背景和平臺(tái)未來(lái)清晰的發(fā)展趨勢(shì)之下，太多的政府依然沒有突破對(duì)平臺(tái)公司“部門化管理”這一舊有的管理理念和指導(dǎo)思想。試想如果指導(dǎo)思想出現(xiàn)偏差，那么在指導(dǎo)思想之下的具體舉措多半會(huì)出現(xiàn)問題。
目前首要的問題是，各級(jí)地方政府對(duì)平臺(tái)的管理核心要解決以下問題：第一，明晰管理原則，即解決為什么要管的問題；第二，厘清政府對(duì)平臺(tái)公司的管理邊界，即解決管什么和管到什么程度的問題；第三，確立管理手段和方式，即解決到底如何管的問題。
建議將“以放為主，放管結(jié)合”作為管理原則。原因在于管理的目的是實(shí)現(xiàn)未來(lái)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，而不是仍然單純將平臺(tái)公司作為“政府的融資工具”看待。如果還有一個(gè)原則就是“分類監(jiān)管”。未來(lái)政府應(yīng)重點(diǎn)管理平臺(tái)公司的國(guó)有資本布局，規(guī)范平臺(tái)公司的資本運(yùn)作（投資+融資），關(guān)注或提高平臺(tái)公司的資本投資回報(bào)，以及最大限度的實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司國(guó)有資產(chǎn)的保值增值等。在平臺(tái)的政府投資項(xiàng)目和融資管理手段上，政府不應(yīng)該是是行政指令和強(qiáng)行考核，而更多的應(yīng)是引導(dǎo)平臺(tái)公司如果開展市場(chǎng)化的投融資行為。即引導(dǎo)形成平臺(tái)自主或自發(fā)舉債融資和投資，同時(shí)亦是解決城市建設(shè)和發(fā)展這樣一種機(jī)制。
在管理方式和手段上，應(yīng)該由過去的政府或政府主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)平臺(tái)公司的直接管理向優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮各平臺(tái)公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的職能和作用轉(zhuǎn)變。改變過去“內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)”的現(xiàn)象，這也是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的根本所在。該種狀態(tài)之下，政府只需管好“董事會(huì)，監(jiān)事會(huì)”即可。
四、結(jié)束語(yǔ)
新型政府平臺(tái)關(guān)系的構(gòu)建，既需要政府一方主動(dòng)打破舊有的管理思維，更需要城投公司的積極探索和主動(dòng)作為。“去行政化”是實(shí)現(xiàn)城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的重要一步。走好這一步，城投轉(zhuǎn)型將收到事半功倍的效果。
