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在防控金融風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)監(jiān)管下，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資將逐漸規(guī)范理性，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級越來越成為當(dāng)前各地政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要抓手。

對于實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)而言，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋新常態(tài)下，一方面，必須投入資金進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)品升級改造；另一方面，受制于直接融資難、金融機(jī)構(gòu)為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)慎貸以及缺乏有效的擔(dān)保機(jī)制，融資難融資貴成為實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，特別是小微企業(yè)發(fā)展的瓶頸。

融資擔(dān)保是破解小微企業(yè)融資難融資貴問題的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而小微企業(yè)融資難本質(zhì)上是“市場失靈”，即由于收益和風(fēng)險(xiǎn)的不對稱性造成融資擔(dān)保市場供給不足、效率損失。這就迫切需要政府伸出“有形之手”，介入到融資擔(dān)保體系中來，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為小微企業(yè)服務(wù)。

城投公司作為地方政府重要的投融資平臺公司和國有企業(yè)，在剝離政府融資職能之后，面對新的政策環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，其轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫?？紤]到城投公司的特殊屬性，其在市場化轉(zhuǎn)型、實(shí)體化運(yùn)作過程中，仍應(yīng)全面履行政府職能的延伸，成為地方政府政策性和戰(zhàn)略性投融資平臺以及當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的導(dǎo)向平臺。越來越多的城投公司正以各種形式參與到政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)中去，助力城投公司及地方產(chǎn)業(yè)“雙轉(zhuǎn)型”。

從1993年國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立我國第一家融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)起，融資擔(dān)保行業(yè)就確定了以政府為主，民間為輔，構(gòu)建“一體兩翼四層次”融資擔(dān)保體系的發(fā)展框架，“一體”指以政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主體；“兩翼”指商業(yè)性擔(dān)保和民間互助性擔(dān)保為兩翼；四層次指全國、省、市、區(qū)（縣）分級組建各類小微企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

經(jīng)過二十五年的發(fā)展，融資擔(dān)保在扶持小微企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用，但是融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展仍存在一系列的問題，比如政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)弱化、商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)野蠻生長，擔(dān)保機(jī)構(gòu)為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)的意愿有待增強(qiáng)和能力有待提高、經(jīng)營行為不規(guī)范不審慎甚至引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)督主體不清、管理不到位等諸多問題。雖然過去各地政府（或授權(quán)城投公司）基本上都設(shè)立了融資擔(dān)保公司，但是受地方政府重視程度、地方政府財(cái)力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力、專業(yè)人才匱乏、市場化運(yùn)作不足等因素影響，地方政府尚未充分發(fā)揮其在小微企業(yè)發(fā)展中的增信作用。

為此，2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2015〕43號）對融資擔(dān)保業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，標(biāo)志著我國融資擔(dān)保業(yè)新一輪的改革正式啟動。國發(fā)〔2015〕43號將主要服務(wù)于小微企業(yè)和“三農(nóng)”等普惠領(lǐng)域、關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)定位為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，并強(qiáng)調(diào)了政府在促進(jìn)融資擔(dān)保體系發(fā)展中的主導(dǎo)、支持和引導(dǎo)作用。2017年8月，國務(wù)院出臺了《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》（國令第683號），2018年4月，銀保監(jiān)會又聯(lián)合發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局等融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議成員單位，制定了《融資擔(dān)保業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》《融資擔(dān)保責(zé)任余額計(jì)量辦法》《融資擔(dān)保公司資產(chǎn)比例管理辦法》和《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與融資擔(dān)保公司業(yè)務(wù)合作指引》四項(xiàng)配套制度，至此融資擔(dān)保行業(yè)已建立起了“1+4”的完善監(jiān)管體系。2018年3月28日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，由中央財(cái)政發(fā)起、聯(lián)合有意愿的金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立國家融資擔(dān)?；?，首期募資不低于600億元，采取股權(quán)投資、再擔(dān)保等形式支持各省（區(qū)、市）開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，帶動各方資金扶持小微企業(yè)、“三農(nóng)”和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

政策性融資擔(dān)保體系的建立能夠?qū)崿F(xiàn)多方共贏：對于小微企業(yè)來說，提高了信貸的可獲得性也降低了融資成本；對于銀行等金融機(jī)構(gòu)而言，政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的介入有利于其控制管理成本和資金風(fēng)險(xiǎn)；對于地方政府來說，有利于防范和化解區(qū)域重大風(fēng)險(xiǎn)、推動地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級；而對于城投公司來說，地方政府授權(quán)其開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，不僅可以實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)目的，而且還可以增加城投公司收益，助推城投公司發(fā)展轉(zhuǎn)型。

1、城投公司參與政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)是其履行政府職能的延伸

后43號文時(shí)期，城投公司亟需通過轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。但是考慮到地方政府事權(quán)及財(cái)權(quán)的不匹配且在短期內(nèi)很難得到本質(zhì)性的改善，以及城投公司在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊地位，城投公司在市場化轉(zhuǎn)型的過程中，仍應(yīng)全面履行政府職能的延伸，肩負(fù)城市開發(fā)建設(shè)的重要使命，成為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺。政策性融資擔(dān)保是各地政府促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的重要措施，城投公司參與該業(yè)務(wù)顯然符合其現(xiàn)階段的發(fā)展定位和使命要求。

2、城投公司開展政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)能夠更好地發(fā)揮戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng)，提高融資擔(dān)保運(yùn)作效率

作為區(qū)域產(chǎn)業(yè)促進(jìn)平臺，城投公司往往布局金融服務(wù)板塊，融資擔(dān)保業(yè)務(wù)作為金融服務(wù)板塊的重要子業(yè)務(wù)，地方政府授權(quán)城投公司開展，能夠有效的發(fā)揮金融服務(wù)板塊各子業(yè)務(wù)之間（比如產(chǎn)業(yè)投資基金、小額貸款）的協(xié)同效應(yīng)。同時(shí)通過豐富金融服務(wù)板塊業(yè)務(wù)，將更有利于發(fā)揮金融服務(wù)板塊與產(chǎn)業(yè)投資、市政公用設(shè)施等業(yè)務(wù)板塊之間的協(xié)同效應(yīng)，如通過金融服務(wù)為產(chǎn)業(yè)投資板塊尋求新的利潤增長點(diǎn)。同時(shí)，城投公司雖然過去更多的是承擔(dān)政府融資職能，但經(jīng)過多年的發(fā)展，也積累了一定的管理經(jīng)驗(yàn)和人才，由城投公司開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，能夠更好的做到政企分開，市場化運(yùn)作，也有利于防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

城投公司可以通過出資新設(shè)、增資擴(kuò)股、兼并重組等方式參與融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，地方政府也可以將符合條件小微企業(yè)擔(dān)保基金、信?；?、風(fēng)險(xiǎn)池基金等改組為政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并由城投公司運(yùn)營管理?？紤]到區(qū)縣經(jīng)濟(jì)總量相對較小，地方財(cái)政及風(fēng)險(xiǎn)承受能力有限，專業(yè)人才匱乏等原因，一般通過與市級或省級合作的方式開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。總的來說主要有兩種模式：一是當(dāng)?shù)卣c上級政府直接合作在當(dāng)?shù)卦O(shè)立融資擔(dān)保公司，一般來說當(dāng)?shù)卣幱诳毓傻匚唬欢钱?dāng)?shù)卣畢⒐缮霞壵恼咝匀谫Y擔(dān)保機(jī)構(gòu)（比如縣級政府參股市級或省級融資擔(dān)保公司），再通過設(shè)立子公司或分公司方式承接當(dāng)?shù)氐娜谫Y擔(dān)保業(yè)務(wù)。

城投公司開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，中短期內(nèi)仍應(yīng)主要為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)，并將其定位為準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。在嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)的情況下，適當(dāng)為其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)。

城投公司開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)包括借款類擔(dān)保、發(fā)行債券擔(dān)保和其他融資擔(dān)保，其中：借款類擔(dān)保，是指擔(dān)保人為被擔(dān)保人貸款、互聯(lián)網(wǎng)借貸、融資租賃、商業(yè)保理、票據(jù)承兌、信用證等債務(wù)融資提供擔(dān)保；發(fā)行債券擔(dān)保，是指擔(dān)保人為被擔(dān)保人發(fā)行債券等債務(wù)融資提供擔(dān)保；其他融資擔(dān)保，是指擔(dān)保人為被擔(dān)保人發(fā)行基金產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、資產(chǎn)管理計(jì)劃、資產(chǎn)支持證券等提供擔(dān)保。

此外，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)還可以兼營訴訟保全擔(dān)保以及投標(biāo)擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保、工程履約擔(dān)保等履約擔(dān)保業(yè)務(wù)，并且可以從事與擔(dān)保業(yè)務(wù)有關(guān)的融資咨詢、財(cái)務(wù)顧問等中介服務(wù)。

城投公司融資擔(dān)保業(yè)務(wù)收入來源主要包括擔(dān)保費(fèi)收入和中介服務(wù)費(fèi)收入?？紤]到準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，應(yīng)遵循“保本微利”經(jīng)營原則，各省一般都會設(shè)定政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)擔(dān)保費(fèi)率的最高限。

城投公司開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，亟需加強(qiáng)專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)，并建立風(fēng)險(xiǎn)管控體系，同時(shí)要特別注意規(guī)范融資擔(dān)保行為，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的健康發(fā)展也離不開當(dāng)?shù)卣拇罅χС帧?/p>

大部分城投公司，特別是縣級城投公司往往缺乏開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的專業(yè)人才，因此需要組建專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)。一方面要給予專業(yè)人才提供充分的發(fā)展空間，包括引進(jìn)行業(yè)領(lǐng)軍人物，提供有吸引力的職位并充分授權(quán)，建立完善的培訓(xùn)機(jī)制等。另一方面要給專業(yè)人才提供有競爭力的薪酬，并將薪酬中的重要比例與業(yè)績掛鉤。

能否建立良好的風(fēng)險(xiǎn)防控體系是城投公司融資擔(dān)保業(yè)務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。首先，應(yīng)建立健全融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法人治理機(jī)制，規(guī)范內(nèi)部管理，健全內(nèi)部控制制度；其次，要合理確定擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行等金融機(jī)構(gòu)、區(qū)（縣）與市級、省級融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，探索與保險(xiǎn)公司合作增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力；再次，做好保后貸后的項(xiàng)目跟蹤管理；最后，還應(yīng)平衡好風(fēng)險(xiǎn)防控和服務(wù)（產(chǎn)品）創(chuàng)新之間的關(guān)系。

地方政府（城投公司）在政策性融資擔(dān)保體系構(gòu)建中要規(guī)范融資擔(dān)保行為，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）“允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆瑯?gòu)建市場化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任”?！?a target="_blank">關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號）明確指出“政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)按照市場化方式運(yùn)作，依法依規(guī)開展融資擔(dān)保服務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔(dān)責(zé)任”。

城投公司開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)顯然離不開政府的大力支持。