中央對(duì)地方政府債務(wù)政策從指導(dǎo)性、體系性逐漸到規(guī)范性，對(duì)地方政府性債務(wù)的措辭歷經(jīng)“政府性債務(wù)”、“地方政府債券、“隱性債務(wù)”等不同表述，但控制和化解風(fēng)險(xiǎn)的主線從未改變。
2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出“要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作。”
2015年中央工作經(jīng)濟(jì)會(huì)議“要有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好地方政府存量債務(wù)置換工作，完善全口徑政府債務(wù)管理，改進(jìn)地方政府債券發(fā)行辦法?！?/p>
2017年7月在全國(guó)金融工作會(huì)議指出，“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”，同年7月中央政治局會(huì)議提出“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量?！闭尉謺?huì)議是對(duì)金融工作會(huì)議嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量這一精神的落實(shí)。
一、地方政府舉債融資機(jī)制核心指導(dǎo)文件
對(duì)于地方債務(wù)體系處于尚未建立的時(shí)期，政府性債務(wù)便是這一特定歷史階段的產(chǎn)物，這些債務(wù)跟地方政府有關(guān)，但又不都是地方政府債務(wù)。
2014年預(yù)算法的修訂與《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)﹝2014﹞43號(hào)）的提出是中央建立起規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的核心指導(dǎo)文件。新預(yù)算法第三十五條地方政府在“可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，即賦予地方政府合法的舉債權(quán)限；43號(hào)文中加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制中明確“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限?！?/p>
43號(hào)文中多次提及政府性債務(wù)、政府債務(wù)、政府或有債務(wù)，通過(guò)43號(hào)文應(yīng)理清政府性債務(wù)、政府債務(wù)、政府或有債務(wù)的定義。
2013 年12 月30 日《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告來(lái)看，政府性債務(wù)包括政府債務(wù)和政府或有債務(wù)兩種，政府債務(wù)是指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；政府或有債務(wù)是指政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。
原地方政府性債務(wù)的界定應(yīng)當(dāng)是以2013年審計(jì)結(jié)果為界限。以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行甄別。
二、地方政府舉債融資機(jī)制體系文件
伴隨地方政府債務(wù)，地方政府舉債融資機(jī)制體系文件逐步形成。
2014年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》文件與新預(yù)算法修訂后地方政府舉債融資機(jī)制體系開(kāi)始逐漸建立。
為進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，做好地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理相關(guān)工作，財(cái)政部預(yù)算司于同年發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》。其目的在于清理存量債務(wù)，甄別政府債務(wù)，為將政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。辦法中明確存量債務(wù)是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)。辦法中對(duì)于融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目適宜開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，明確要大力推廣，且在后期存量債務(wù)甄別中，通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。
■ 2015年，財(cái)政部預(yù)算司相繼印發(fā)了財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《2015年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2015〕32號(hào)）與財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2015〕47號(hào)）兩個(gè)文件。
其明確了地方政府一般債券收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用納入一般公共預(yù)算管理，專(zhuān)項(xiàng)債券收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用納入政府性基金預(yù)算管理。財(cái)政部國(guó)庫(kù)司印發(fā)了財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》的通知（財(cái)庫(kù)〔2015〕64號(hào)）與財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》的通知（財(cái)庫(kù)〔2015〕83號(hào)）兩個(gè)文件。上述四個(gè)文件可以說(shuō)是地方政府舉債融資機(jī)制體系文件中的核心文件，對(duì)2015年后續(xù)地方政府一般債券與專(zhuān)項(xiàng)債券的預(yù)算、發(fā)行管理具有指導(dǎo)意義。
■ 2015年11月財(cái)政部國(guó)庫(kù)司發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法(試行)》的通知(財(cái)庫(kù)〔2015〕212)
報(bào)告主要反映本部門(mén)財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況等，同時(shí)為加強(qiáng)政府部門(mén)資產(chǎn)負(fù)債管理、預(yù)算管理、績(jī)效管理等提供信息支撐。2015年12月財(cái)政部預(yù)算司發(fā)布了《關(guān)于地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》 (財(cái)預(yù)〔2015〕225)。其規(guī)定了對(duì)于地方政府債務(wù)限額要合理確定、逐級(jí)下達(dá)、將地方政府債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理。在2015-225號(hào)文基礎(chǔ)上2017年財(cái)政部預(yù)算司發(fā)布了財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《新增地方債務(wù)限額分配管理暫行辦法》的通知(財(cái)預(yù)〔2017〕35)，其規(guī)范了地方政府債務(wù)新增限額分配管理，明確了新增限額分配的具體計(jì)算公式與計(jì)算依據(jù)，對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模有了一定控制。
■ 2016年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)），之后11月財(cái)政部預(yù)算司發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)處置指南》的通知（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)）。
國(guó)辦函2016-88號(hào)文意在建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，并按照政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級(jí)（特大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅳ級(jí)（一般）四個(gè)等級(jí)，明確了各個(gè)級(jí)別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生情形與處置機(jī)制。之后的財(cái)預(yù)2016-152號(hào)文對(duì)地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務(wù)、清理甄別認(rèn)定的存量或有債務(wù)確定了分類(lèi)處置基本原則；對(duì)地方政府債券、銀行貸款、建設(shè)—移交（BT類(lèi)債務(wù)）、企業(yè)債券類(lèi)債務(wù)、信托類(lèi)債務(wù)、個(gè)人借款類(lèi)債務(wù)從債務(wù)范圍、償債責(zé)任界定、償債責(zé)任履行幾個(gè)方面給與了處置措施。
■ 2016年11月，財(cái)政部預(yù)算司先后發(fā)布了財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)處置指南》的通知(財(cái)預(yù)〔2016〕152)、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知(財(cái)預(yù)〔2016〕154)、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知(財(cái)預(yù)〔2016〕155)三個(gè)文件。
其中2016-154號(hào)文與2016-155號(hào)文是在2015-47號(hào)文與2015-32號(hào)文后對(duì)于后續(xù)地方政府一般債務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的預(yù)算管理指導(dǎo)性文件。
經(jīng)過(guò)2014年到2016年三年的時(shí)間，中央從地方政府存量債務(wù)的處理、在建項(xiàng)目的后續(xù)融資、地方政府債務(wù)規(guī)模、地方政府債務(wù)預(yù)算管理、地方政府債務(wù)控制及地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面建立起地方政府舉債融資機(jī)制體系。
三、地方政府舉債融資機(jī)制規(guī)范文件
2016年為加強(qiáng)財(cái)政部對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督，發(fā)揮財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處的作用，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政部預(yù)算司頒布了《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》，專(zhuān)員辦監(jiān)督內(nèi)容包括地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置，以及地方政府和融資平臺(tái)公司融資行為。
在地方政府舉債融資機(jī)制建立過(guò)程中，部分地方政府金融企業(yè)在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中仍然存在依靠政府信用背書(shū)，捆綁地方政府、捆綁國(guó)有企業(yè)、堆積地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題；地方政府性債務(wù)有轉(zhuǎn)移至企業(yè)的趨勢(shì)。
四、地方政府舉債融資機(jī)制總結(jié)
2014年之前，中央對(duì)于地方政府債務(wù)的提法是“政府性債務(wù)”，按照1994年頒布的《預(yù)算法》，地方政府不得舉債（法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外），而地方政府又有較重的基建投資壓力，于是通過(guò)地方政府融資平臺(tái)舉債，也有部分省份通過(guò)財(cái)政部自發(fā)自還或自行發(fā)行地方債。
2015年起，新《預(yù)算法》正式實(shí)施，部分政府性債務(wù)通過(guò)債務(wù)甄別納入預(yù)算管理，地方政府債券成為地方政府舉債的唯一合法途徑，“地方政府債券”取而代之“政府性債務(wù)”，“政府性債務(wù)”逐漸退出歷史舞臺(tái)。地方政府債務(wù)舉債融資機(jī)制逐步形成體系文件。
2015—2017年，融資平臺(tái)仍靠地方政府信用支持進(jìn)行不規(guī)范的政府購(gòu)買(mǎi)、PPP等融資，這類(lèi)債務(wù)不是地方政府合規(guī)債務(wù)，但無(wú)疑會(huì)增大政府支出壓力，“隱性債務(wù)”的提法應(yīng)運(yùn)而生。2018年，針對(duì)地方政府通過(guò)違法違規(guī)手段發(fā)行債券與舉債的行為做出總體要求與規(guī)范，發(fā)改委財(cái)政金融司，財(cái)政部金融司、預(yù)算司、國(guó)庫(kù)司陸續(xù)發(fā)地方政府債務(wù)舉債融資機(jī)制規(guī)范性文件。
