事情緣由
2018年7月23日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署更好發(fā)揮財(cái)政金融政策作用，支持?jǐn)U內(nèi)需調(diào)結(jié)構(gòu)促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。確定圍繞補(bǔ)短板、增后勁、惠民生推動(dòng)有效投資的措施。會(huì)議內(nèi)容里的“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需求，對(duì)必要的在建項(xiàng)目要避免資金斷供、工程爛尾”，引起地方政府融資平臺(tái)公司歡呼一片，至少是這兩天股市的基建、建材等板塊已為之一振。
這就標(biāo)志著政策的轉(zhuǎn)向，就像在心臟病患者突發(fā)狀況時(shí)，及時(shí)送來了一粒速效救心丸。其實(shí)，進(jìn)入2018年2季度，從如下種種事件已經(jīng)看出了政策轉(zhuǎn)向的端倪：
◆ 4月23日總書記主持召開中央政治局工作會(huì)，會(huì)議通稿中的“擴(kuò)大內(nèi)需”幾個(gè)字尤其顯眼。這是繼2014年12月之后，中央政治局會(huì)議首次再提“擴(kuò)大內(nèi)需”，這也被視作我國貨幣和財(cái)政政策微調(diào)的“風(fēng)向標(biāo)”。
◆ 就在中央政治局工作會(huì)的前一周，4月17日央行宣布定向降準(zhǔn)，流動(dòng)性置換9000億元MLF，同時(shí)釋放增量資金約4000億元。后續(xù)又在7月5日，年內(nèi)第三次降準(zhǔn)。
◆ 上半年，特朗普醞釀發(fā)動(dòng)中美“貿(mào)易戰(zhàn)”，并于6月份正式打響。據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)，預(yù)計(jì)2018年2季度美國GDP增速達(dá)到5.3%，遠(yuǎn)超1季度的2%增速。
◆ 據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，上半年我國需求側(cè)如投資等部分宏觀指標(biāo)下降較多，預(yù)計(jì)二季度及上半年經(jīng)濟(jì)增長6.7%，比一季度略降0.1個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)全年經(jīng)濟(jì)增長6.6%。
◆ 今年上半年，天津、內(nèi)蒙古、安徽、湖南等多地融資平臺(tái)公司陸續(xù)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性債務(wù)違約，甚至部分地方政府出現(xiàn)項(xiàng)目停工、公職人員欠薪、扣發(fā)企業(yè)補(bǔ)助資金等情況。
◆ 2018年，財(cái)政部計(jì)劃安排地方專項(xiàng)債券1.35萬億元，比2017年增加5500億元，優(yōu)先支持在建項(xiàng)目平穩(wěn)建設(shè)。但在債券發(fā)行和使用進(jìn)度方面，滯后于預(yù)期。
◆ 融資平臺(tái)公司多種融資方式受阻，甚至AA級(jí)債券淪為垃圾債，審批難度增加，即使審批通過市場也不認(rèn)可。央行曾窗口指導(dǎo)銀行增配低等級(jí)信用債投資，但“治標(biāo)不治本”。
◆ 7月13日，央行徐忠的《“積極財(cái)政政策”要真的積極起來》，拉開財(cái)政部和央行的互懟大戲。從上半年的財(cái)政收入、赤字率等數(shù)據(jù)來看，積極財(cái)政政策真的積極了嗎？
認(rèn)識(shí)融資平臺(tái)
在這樣的時(shí)點(diǎn)，出臺(tái)這樣的政策，也是意料之中，畢竟我們還需要融資平臺(tái)。讓我們再來認(rèn)識(shí)一下地方政府融資平臺(tái)：
一、平臺(tái)公司是逆經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是調(diào)控經(jīng)濟(jì)的“手段”。按現(xiàn)代咨詢董事長丁伯康博士的理解，平臺(tái)公司發(fā)展至今，至少經(jīng)歷過三次大的發(fā)展浪潮。第一次發(fā)展浪潮是從1998年的“蕪湖模式”開始，國家開發(fā)性金融催生出不同名目的政府投資公司，加快了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投入和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第二次發(fā)展浪潮，源自國家實(shí)施了“四萬億”的投資拉動(dòng)計(jì)劃，地方政府將大量的國有資產(chǎn)和土地利用起來，通過新設(shè)和注入方式，新成立了一大批平臺(tái)公司，緩解全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的沖擊。2015年后，隨著國發(fā)[2014]43號(hào)、新《預(yù)算法》和中發(fā)[2015]22號(hào)文出臺(tái)，加之前文所述的國辦發(fā)[2015]40號(hào)文，平臺(tái)公司進(jìn)入了第三次發(fā)展浪潮，平臺(tái)公司的第三次發(fā)力有效應(yīng)對(duì)了“三期”疊加帶來的影響。結(jié)合這三次發(fā)展浪潮的時(shí)點(diǎn)，我們可以得出一個(gè)結(jié)論，平臺(tái)公司是逆經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑，平臺(tái)公司就將被推上“前線”。
二、融資使命尚未完成，市場化融資是唯一出口。平臺(tái)公司產(chǎn)生的根源之一是分稅制改革后，地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。平臺(tái)公司運(yùn)作至今，累積的有息債務(wù)總額預(yù)計(jì)超過40萬億，存量債務(wù)的有序運(yùn)作，以及未來地方政府在城鎮(zhèn)化推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)投資方面都需要進(jìn)一步的資金投入，單純依靠地方政府的財(cái)力和債券資金將無法從根本上解決問題，融資平臺(tái)需繼續(xù)在資金方面發(fā)揮作用。2018年7月12日，陜西省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于我省融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》，提出通過注入經(jīng)營性資產(chǎn)等形式支持轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)公司做大做強(qiáng)，并提出支持和鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型后平臺(tái)公司以市場化方式融資和參與公益性項(xiàng)目?？梢?，在地方政府的資金問題從根本上解決之前，平臺(tái)公司的融資使命還沒完成，未來，平臺(tái)公司將作為特殊目的的一般性國有企業(yè)，通過市場化方式服務(wù)于地方政府，“背靠市場，面向市長”將是平臺(tái)公司新的定位。
三、發(fā)現(xiàn)和抓住政策給予的機(jī)遇，是平臺(tái)成功之道，深改過程中尤其如此。40年改革，伴生出太多改革紅利。國發(fā)[2010]19號(hào)文拉開平臺(tái)公司整理整頓的大幕，后續(xù)調(diào)控文件不斷出臺(tái)，從部委出文陸續(xù)上升到國務(wù)院發(fā)文，并且愈發(fā)強(qiáng)調(diào)政策的執(zhí)行力。在當(dāng)前政策趨緊的大背景下，嚴(yán)守政策紅線、合規(guī)化操作平臺(tái)公司將是前提。但也要充分發(fā)揮地方政府和融資平臺(tái)在政策面前的能動(dòng)性，從實(shí)際工作來看，一方面，持續(xù)出臺(tái)的文件實(shí)際上是給了“弱勢”的平臺(tái)公司一把尚方寶劍，增加了與政府談判的話語權(quán)，另一方面，在“開明渠、堵暗道”框架下，政策往往在關(guān)門同時(shí)，也會(huì)為平臺(tái)轉(zhuǎn)型敞開若干的窗，比如財(cái)綜[2016]4號(hào)文和財(cái)預(yù)[2017]62號(hào)文，就理順了平臺(tái)公司參與土地整理業(yè)務(wù)的路徑；再比如，債轉(zhuǎn)股背景下平臺(tái)公司如何化解存量債務(wù)危機(jī)和實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)拓展。
根本在轉(zhuǎn)型
多年以來，中央政府多次圍繞融資平臺(tái)公司的市場化轉(zhuǎn)型提出規(guī)范和清理、整頓的要求，但是地方政府仍然我行我素，繼續(xù)變相代政府融資。加上2017年以來，政策調(diào)控堵得嚴(yán)、疏得少，這次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，總理的要求可以說給深陷轉(zhuǎn)型“陣痛期”的平臺(tái)公司帶來了“生的希望”。但對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司而言，決不能盲目樂觀。而是要在有效解決了融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目的后續(xù)資金缺口和到期債務(wù)還款壓力后，需要深入的思考自身未來的市場化轉(zhuǎn)型問題，這才是融資平臺(tái)的病根。要實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型，根本出路還是要把握好平臺(tái)轉(zhuǎn)型的四大發(fā)力點(diǎn)。
其一、服務(wù)城市建設(shè)運(yùn)營。
通過轉(zhuǎn)型，集中和盤活城市優(yōu)質(zhì)資源，構(gòu)建市場化融資體系，繼續(xù)“履職”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，深耕城市產(chǎn)業(yè)，提高城市宜居水平。
其二、帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮資金的引導(dǎo)作用，積極布局實(shí)業(yè)，在做實(shí)公司業(yè)務(wù)的同時(shí)，帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)是維持和提升地方政府信用評(píng)級(jí)核心指標(biāo)之一。
其三、助力政府債務(wù)化解。
平臺(tái)公司為債而生，因債而轉(zhuǎn)。為有效化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在化債過程中，盤活資產(chǎn)資源、提高使用效率，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，將是政府與平臺(tái)公司的共贏選擇。
其四、踐行國資國企改革。
平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為特殊目的的一般性國有企業(yè)已成共識(shí)，在“1+N”政策體系下，平臺(tái)公司作為地方國有企業(yè)的集聚者，應(yīng)成為國資國企改革的先行者。
