2018年4月27日，中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強非金融企業(yè)投資金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2018〕107號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。
文件約5000字，包含7個部分，從準(zhǔn)入條件、資金管理、風(fēng)險處理、穿透監(jiān)管等多個方面規(guī)范了非金融企業(yè)投資金融機構(gòu)的要求。
文件核心內(nèi)容的關(guān)注點
一是防范金融風(fēng)險為根本；
二是脫虛向?qū)?，服?wù)實體經(jīng)濟(jì)為首要原則；
三是明確投資金融業(yè)要有嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，合理的商業(yè)計劃書和可行性論證是前提；
四是健全完善的治理機制、股權(quán)結(jié)構(gòu)，達(dá)標(biāo)的管理能力，良好的財務(wù)狀況是保證；
五是國有企業(yè)起到帶頭作用；
六是主業(yè)關(guān)聯(lián)性不強的非金融企業(yè)慎入；
七是明確投資金融機構(gòu)的資質(zhì)要求和負(fù)面清單；
八是明確投資資金來源的真實合規(guī)要求和負(fù)面清單；
九是強化董事會、董監(jiān)高、獨立董事、信息披露機制等公司治理要求；
十是構(gòu)建企業(yè)內(nèi)控和風(fēng)險管理體系；
十一是規(guī)范關(guān)聯(lián)交易要求，防范道德風(fēng)險，防止利益輸送；
十二是建立健全風(fēng)險隔離的防火墻制度，防止風(fēng)險擴大化；
十三是明確監(jiān)管重點，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化監(jiān)管協(xié)調(diào)。
從政府融資平臺轉(zhuǎn)型角度提出的建議
一是未來一段時間政府融資平臺涉足金融領(lǐng)域，依然有作為的空間，但前提是要建立明確的法人治理結(jié)構(gòu)、股權(quán)關(guān)系，具備良好的經(jīng)營狀況等；
二是政府融資平臺要充分依托于自身服務(wù)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域（如城建業(yè)務(wù)、實體產(chǎn)業(yè)等），從產(chǎn)業(yè)鏈延伸角度思考如何嫁接金融業(yè)務(wù)，進(jìn)而發(fā)揮產(chǎn)融互動效應(yīng)；
三是政府融資平臺涉足金融領(lǐng)域的可行性和必要性不言而喻，難點在于如何有效的提升自身的業(yè)務(wù)管理能力和風(fēng)險控制能力，這就需要公司不斷建立健全完善的風(fēng)險管理體系，匹配專業(yè)的金融、財務(wù)、投資、法律等專業(yè)人才；
四是作為政府融資平臺而言，在具備相關(guān)資質(zhì)和能力的前提下，涉足金融業(yè)務(wù)的方式可考慮在子公司層面布局金融業(yè)務(wù)板塊甚至打造金控平臺，既有利于金融業(yè)務(wù)板塊與其他業(yè)務(wù)板塊之間的風(fēng)險隔離，也為子公司金融業(yè)務(wù)與母公司之間設(shè)置了防火墻。
綜上，表面上107號文對政府融資平臺涉足金融業(yè)務(wù)是種限制，其實依舊是倒逼平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，于平臺公司有利，于地方發(fā)展有利，于金融風(fēng)險防范有利。
政策原文 中國人民銀行 中國銀行保險監(jiān)督管理委員會 中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于加強非金融企業(yè)投資金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見 近年來，金融業(yè)改革開放力度不斷加大，大量非金融企業(yè)（以下簡稱企業(yè)）通過發(fā)起設(shè)立、并購、參股等方式投資金融機構(gòu)。一些實力較強、行為規(guī)范的企業(yè)投資金融機構(gòu)，有助于擴大金融機構(gòu)資本來源，補充資本金，改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，也有利于增強金融業(yè)與實體經(jīng)濟(jì)的良性互動發(fā)展，但也存在部分企業(yè)與所投資金融機構(gòu)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性不強、以非自有資金虛假注資或循環(huán)注資、不當(dāng)干預(yù)金融機構(gòu)經(jīng)營、通過關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利益輸送等問題，這既容易助長脫實向虛，也容易導(dǎo)致實業(yè)風(fēng)險與金融業(yè)風(fēng)險交叉?zhèn)鬟f。為促進(jìn)金融業(yè)更好服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)，有效防控金融風(fēng)險，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)就加強企業(yè)投資境內(nèi)金融機構(gòu)（以下簡稱金融機構(gòu)）監(jiān)管提出以下意見。 一、指導(dǎo)思想和基本原則 （一）指導(dǎo)思想 全面貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，根據(jù)黨中央、國務(wù)院決策部署和全國金融工作會議要求，按照問題導(dǎo)向、補齊監(jiān)管短板，明確企業(yè)投資金融機構(gòu)的政策導(dǎo)向，強化股東資質(zhì)、股權(quán)結(jié)構(gòu)、投資資金、公司治理和關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管，加強實業(yè)與金融業(yè)的風(fēng)險隔離，防范風(fēng)險跨機構(gòu)跨業(yè)態(tài)傳遞。 （二）基本原則 立足主業(yè)，服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。企業(yè)投資金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)以服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，緊密圍繞企業(yè)自身主業(yè)發(fā)展需要，科學(xué)布局對金融機構(gòu)投資，避免脫實向虛。 審慎經(jīng)營，避免盲目擴張。企業(yè)應(yīng)當(dāng)強化資本約束，控制杠桿率，加強風(fēng)險管理，確保對金融機構(gòu)的投資行為與企業(yè)資本規(guī)模、經(jīng)營管理水平相適應(yīng)。 嚴(yán)格準(zhǔn)入，強化股東資質(zhì)、股權(quán)結(jié)構(gòu)和資金來源審查。對金融機構(gòu)股東按重要性不同實施差異化監(jiān)管，明確準(zhǔn)入和資質(zhì)要求，穿透識別實際控制人和最終受益人，加強對股權(quán)結(jié)構(gòu)的持續(xù)管理，強化資金來源真實性合規(guī)性監(jiān)管。 隔離風(fēng)險，嚴(yán)禁不當(dāng)干預(yù)金融機構(gòu)經(jīng)營。建立健全企業(yè)與金融機構(gòu)之間的防火墻，加強公司治理和關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管，嚴(yán)禁以各種方式挪用、擠占金融機構(gòu)資金或不當(dāng)干預(yù)金融機構(gòu)獨立自主經(jīng)營，有效維護(hù)金融機構(gòu)及相關(guān)利益人合法權(quán)益。 強化監(jiān)管，有效防范風(fēng)險。按照穿透原則和實質(zhì)重于形式原則強化監(jiān)管，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管問責(zé)，有效處置和化解風(fēng)險。 規(guī)范市場秩序與激發(fā)市場活力并重。在堅持企業(yè)依法依規(guī)投資金融機構(gòu)的同時，支持金融機構(gòu)股權(quán)多元化，拓寬資本補充渠道，促進(jìn)企業(yè)與金融機構(gòu)良性互動發(fā)展。 二、嚴(yán)格投資條件，加強準(zhǔn)入管理 （三）實施嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入管理 金融機構(gòu)的主要股東或控股股東，應(yīng)當(dāng)核心主業(yè)突出、資本實力雄厚、公司治理規(guī)范、股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、管理能力達(dá)標(biāo)、財務(wù)狀況良好、資產(chǎn)負(fù)債和杠桿水平適度，并制定合理明晰的投資金融業(yè)的商業(yè)計劃。嚴(yán)格限制商業(yè)計劃不合理、盲目向金融業(yè)擴張、投資金融業(yè)動機不純、風(fēng)險管控薄弱的企業(yè)投資金融機構(gòu)，防止其成為金融機構(gòu)主要股東或控股股東。企業(yè)投資金融機構(gòu)達(dá)到法律法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的比例，應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)和本意見要求，向金融監(jiān)督管理部門報告、備案或申請核準(zhǔn)。 國有企業(yè)投資金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)帶頭遵守國家有關(guān)法律法規(guī)，突出主業(yè)，符合國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，依法接受監(jiān)管，自覺加強風(fēng)險防范，并與國有企業(yè)改革、完善國有金融資本管理等重大改革相銜接。國有企業(yè)投資金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向黨中央、國務(wù)院報告。 上述條款中，控股股東是指持有金融機構(gòu)股份超過50%或雖不足50%但具有實質(zhì)控制權(quán)的投資人，主要股東是指持有金融機構(gòu)股份超過5%的投資人，法律法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的從其規(guī)定。本意見所稱“控制”采用相關(guān)企業(yè)會計準(zhǔn)則的定義。 （四）限制企業(yè)過度投資金融機構(gòu) 限制企業(yè)投資與主業(yè)關(guān)聯(lián)性不強的金融機構(gòu)，防止企業(yè)過度向金融業(yè)擴張。企業(yè)入股和參股同一類型金融機構(gòu)的數(shù)量限制，適用金融監(jiān)督管理部門相關(guān)規(guī)定；不符合規(guī)定的，逐步加以規(guī)范。投資主體合并計算實際控制人、一致行動人和最終受益人。 （五）強化企業(yè)投資控股金融機構(gòu)的資質(zhì)要求 企業(yè)投資金融機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及金融監(jiān)督管理部門關(guān)于法人機構(gòu)股東條件的規(guī)定。企業(yè)成為控股股東時，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：一是核心主業(yè)突出，業(yè)務(wù)發(fā)展具有可持續(xù)性。二是資本實力雄厚，具有持續(xù)出資能力。原則上需符合最近3個會計年度連續(xù)盈利、年終分配后凈資產(chǎn)達(dá)到全部資產(chǎn)的40%、權(quán)益性投資余額不超過本企業(yè)凈資產(chǎn)的40%等相關(guān)行業(yè)監(jiān)管要求。三是公司治理規(guī)范，組織架構(gòu)簡潔清晰，股東、受益所有人結(jié)構(gòu)透明。出資企業(yè)為企業(yè)集團(tuán)或處于企業(yè)集團(tuán)、控股公司結(jié)構(gòu)之中的，須全面完整報告或披露集團(tuán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、實際控制人、受益所有人及其變動情況，包括匿名、代持等相關(guān)情況。四是管理能力達(dá)標(biāo)，擁有金融專業(yè)人才。 企業(yè)具有以下情形之一的，不得成為金融機構(gòu)控股股東：脫離主業(yè)需要盲目向金融業(yè)擴張；風(fēng)險管控薄弱；進(jìn)行高杠桿投資；關(guān)聯(lián)企業(yè)眾多、股權(quán)關(guān)系復(fù)雜不透明；關(guān)聯(lián)交易頻繁且異常；濫用市場壟斷地位或技術(shù)優(yōu)勢開展不正當(dāng)競爭，操縱市場，擾亂金融秩序。 對所投資金融機構(gòu)經(jīng)營失敗或重大違規(guī)行為負(fù)有重大責(zé)任的企業(yè)，5年內(nèi)不得再投資成為金融機構(gòu)控股股東。 （六）加強金融機構(gòu)股權(quán)質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓和拍賣管理 企業(yè)質(zhì)押所持有金融機構(gòu)股權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)和金融監(jiān)督管理部門的相關(guān)規(guī)定，不得損害其他股東和金融機構(gòu)的利益。金融機構(gòu)控股股東應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確、完整地向金融機構(gòu)告知所持有金融機構(gòu)股權(quán)被質(zhì)押或解押信息。控股股權(quán)被質(zhì)押的金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強對其股權(quán)質(zhì)押和解押的管理，并及時向金融監(jiān)督管理部門報告相關(guān)信息。金融監(jiān)督管理部門根據(jù)審慎監(jiān)管的需要，有權(quán)限制同一股東及其關(guān)聯(lián)方、一致行動人對所持有金融機構(gòu)股權(quán)的質(zhì)押比例。 企業(yè)作為主要股東或控股股東轉(zhuǎn)讓所持有金融機構(gòu)股權(quán)，應(yīng)當(dāng)告知受讓方需符合法律法規(guī)和金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的條件。受讓方成為金融機構(gòu)主要股東或控股股東的，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)和金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的主要股東或控股股東的資質(zhì)條件，并按照法律法規(guī)和金融監(jiān)督管理部門規(guī)定，向金融監(jiān)督管理部門備案或申請批準(zhǔn)。因股權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致主要股東或控股股東發(fā)生變化的，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時向金融監(jiān)督管理部門報告股東變更相關(guān)信息。 為維護(hù)金融市場穩(wěn)定和金融機構(gòu)穩(wěn)健運行，加強金融監(jiān)督管理部門與司法機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)，及時獲取金融機構(gòu)股權(quán)拍賣信息。拍賣金融機構(gòu)股權(quán)導(dǎo)致金融機構(gòu)控股股東變更的，競買人應(yīng)當(dāng)符合本意見有關(guān)金融機構(gòu)股東資質(zhì)條件的規(guī)定。企業(yè)持有的金融機構(gòu)控股股權(quán)被拍賣，被控股金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時向金融監(jiān)督管理部門報告。 三、規(guī)范資金來源，強化資本監(jiān)管 （七）企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有良好的財務(wù)狀況 作為主要股東或控股股東的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有良好的財務(wù)狀況和資本補充能力，整體資產(chǎn)負(fù)債率和杠桿率水平適度，債務(wù)規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)合理適當(dāng)。企業(yè)財務(wù)狀況出現(xiàn)惡化，應(yīng)當(dāng)依法及時進(jìn)行信息披露和報告。企業(yè)財務(wù)狀況應(yīng)當(dāng)根據(jù)合并財務(wù)報表等進(jìn)行全面整體判斷。 （八）強化投資資金來源的真實性合規(guī)性監(jiān)管 企業(yè)投資金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)以自有資金出資，資金來源真實合法，不得以委托資金、負(fù)債資金、“名股實債”等非自有資金投資金融機構(gòu)，不得虛假注資、循環(huán)注資和抽逃資本，不得以理財資金、投資基金或其他金融產(chǎn)品等形式成為金融機構(gòu)主要股東或控股股東。穿透識別金融機構(gòu)實際控制人和最終受益人，嚴(yán)格規(guī)范一致行動人和受益所有人行為，禁止以代持、違規(guī)關(guān)聯(lián)等形式持有金融機構(gòu)股權(quán)。企業(yè)以隱瞞、欺騙等不正當(dāng)手段獲得行政許可的，由金融監(jiān)督管理部門依法對相關(guān)行政許可予以撤銷。 四、依法合規(guī)經(jīng)營，防止利益輸送 （九）完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理 企業(yè)投資金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有簡明、清晰的股權(quán)結(jié)構(gòu)，簡化投資層級，提高組織架構(gòu)透明度。企業(yè)與所控股金融機構(gòu)之間不得交叉持股。金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立有效的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡機制，強化董事會決策機制，避免大股東或?qū)嶋H控制人濫用控制權(quán)。企業(yè)派駐金融機構(gòu)的董事應(yīng)當(dāng)基于專業(yè)判斷獨立履職。規(guī)范企業(yè)與所投資金融機構(gòu)之間、企業(yè)所控股金融機構(gòu)之間董事、監(jiān)事、高級管理人員的交叉任職，企業(yè)與所投資金融機構(gòu)之間、企業(yè)所控股金融機構(gòu)之間的高級管理人員不得相互兼任。充分發(fā)揮獨立董事在董事會中的監(jiān)督制衡作用，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，強化信息披露和外部監(jiān)督，發(fā)揮資本市場和中介機構(gòu)對金融機構(gòu)公司治理的促進(jìn)作用。 （十）建立全面風(fēng)險管理體系 企業(yè)成為金融機構(gòu)主要股東或控股股東的，應(yīng)當(dāng)建立與投資行為相適應(yīng)的全面風(fēng)險管理體系，包括風(fēng)險管理的組織架構(gòu)、指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)和內(nèi)部控制系統(tǒng)等，防范企業(yè)與金融機構(gòu)之間的風(fēng)險傳遞。 （十一）規(guī)范關(guān)聯(lián)交易 嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)管企業(yè)與所投資金融機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)交易。涉及關(guān)聯(lián)的金融服務(wù)和交易應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)和會計準(zhǔn)則規(guī)定，遵循市場化原則，定期報告金融監(jiān)督管理部門，重大關(guān)聯(lián)交易應(yīng)當(dāng)逐筆報告。企業(yè)成為金融機構(gòu)主要股東或控股股東時，應(yīng)當(dāng)向金融監(jiān)督管理部門提交與關(guān)聯(lián)方外其他股東無關(guān)聯(lián)關(guān)系、不進(jìn)行不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易的承諾函。金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立有效的關(guān)聯(lián)交易管理制度，準(zhǔn)確識別關(guān)聯(lián)方，在資金用途、投資比例、事項報送和信息披露等方面切實依法合規(guī)，防止利益輸送和風(fēng)險轉(zhuǎn)移。金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循穿透原則要求，將主要股東及其控股股東、實際控制人、關(guān)聯(lián)方、一致行動人、最終受益人作為自身的關(guān)聯(lián)方進(jìn)行管理。嚴(yán)禁通過授信、擔(dān)保、資產(chǎn)購買和轉(zhuǎn)讓等方式開展不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易，不得通過多層嵌套等手段隱匿關(guān)聯(lián)交易和資金真實去向，不得通過“抽屜協(xié)議”、“陰陽合同”等形式規(guī)避監(jiān)管。 （十二）防止濫用控制權(quán) 企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定行使股東權(quán)利，通過派出具有履職素質(zhì)和能力的股東代表參與公司治理，不得直接或變相套取、挪用、擠占金融機構(gòu)及其客戶資金。金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅持獨立自主經(jīng)營，不受不當(dāng)干預(yù)。鼓勵金融機構(gòu)的債權(quán)人、員工對企業(yè)的不當(dāng)干預(yù)行為進(jìn)行監(jiān)督和舉報。 五、范風(fēng)險傳遞，明確處置機制 （十三）建立健全風(fēng)險隔離機制 企業(yè)成為金融機構(gòu)控股股東的，應(yīng)當(dāng)建立健全實業(yè)板塊與金融板塊的法人、資金、財務(wù)、交易、信息、人員等相互隔離的防火墻制度。有效規(guī)范企業(yè)與金融機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)往來、共同營銷、信息共享，以及共用營業(yè)設(shè)施、營業(yè)場所和操作系統(tǒng)等行為。 （十四）構(gòu)建有效風(fēng)險處置機制 金融機構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險時，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)首先承擔(dān)風(fēng)險處置的主體責(zé)任，通過資產(chǎn)處置、市場融資等方式，積極處置和化解相關(guān)風(fēng)險。控股出險金融機構(gòu)的企業(yè)也應(yīng)當(dāng)積極配合開展風(fēng)險處置，依法承擔(dān)股東責(zé)任和義務(wù)。 六、加強穿透監(jiān)管，強化監(jiān)管協(xié)調(diào) （十五）加強對企業(yè)和金融機構(gòu)的穿透監(jiān)管 金融管理部門根據(jù)穿透原則和實質(zhì)重于形式原則，將金融機構(gòu)股東資質(zhì)、入股資金來源、治理結(jié)構(gòu)、關(guān)聯(lián)交易等作為監(jiān)管重點，特別是強化治理結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管，要求金融機構(gòu)說明并定期更新股權(quán)結(jié)構(gòu)相關(guān)信息，包括持股比例、關(guān)聯(lián)方及關(guān)聯(lián)關(guān)系等，穿透至實際控制人、最終受益人，以及其他關(guān)聯(lián)人和一致行動人；未按規(guī)定如實報告的，依法從重給予處罰。金融管理部門對投資控股金融機構(gòu)的企業(yè)，因履行監(jiān)管職責(zé)，需要穿透了解控股股東相關(guān)資質(zhì)的，可要求相關(guān)企業(yè)提交財務(wù)報告和相關(guān)資料，并就相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查問詢。 金融監(jiān)督管理部門創(chuàng)新監(jiān)管方式，運用大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用監(jiān)管等手段，加強事中事后監(jiān)管。 企業(yè)投資金融機構(gòu)的相關(guān)信息納入金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系。企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)會計準(zhǔn)則，加強信息披露。 （十六）強化監(jiān)管協(xié)調(diào) 在國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，人民銀行、金融監(jiān)督管理部門與發(fā)展改革部門、財政部門、企業(yè)國有資產(chǎn)管理部門等之間加強協(xié)作與配合，強化信息共享，提高監(jiān)管實效。 七、組織實施 （十七）積極穩(wěn)妥組織實施。金融監(jiān)督管理部門制定的金融機構(gòu)股東和股權(quán)管理監(jiān)管制度與本意見不一致的，金融監(jiān)督管理部門相應(yīng)進(jìn)行修改。按照“新老劃斷”原則，對新發(fā)生的企業(yè)投資金融機構(gòu)行為，嚴(yán)格按照本意見執(zhí)行；對本意見發(fā)布前，涉及以非自有資金投資、通過不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易投資等行為的，嚴(yán)格予以規(guī)范。對不符合要求、確需市場退出的，依法積極穩(wěn)妥實施市場化退出。
