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棚改專項(xiàng)債:條條大路通羅馬

日期:2018.04.24 閱讀:6055

自從《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》(財(cái)預(yù)[2017]62號(hào))發(fā)布以來(lái),有關(guān)地方政府專項(xiàng)債券的政策文件可謂一波接一波。土地儲(chǔ)備債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債打頭陣,棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券(“棚改專項(xiàng)債”)也緊跟而來(lái)—2018年3月1日,財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào))(“《辦法》”),這意味著棚改專項(xiàng)債正式躋身我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券體系行列,成為繼土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債之后的又一地方政府專項(xiàng)債券細(xì)分品種。

此次《辦法》的出臺(tái),無(wú)疑拓寬了地方政府進(jìn)行棚戶區(qū)改造的融資渠道,是財(cái)政部開好地方政府規(guī)范融資前門、遏制地方政府隱性債務(wù)增量的又一重要舉措。不知集齊幾大專項(xiàng)債種,能否召喚出一波地方政府發(fā)債的熱潮。

乍一看《辦法》內(nèi)容與之前的政府專項(xiàng)債文件要求相似,對(duì)幾個(gè)重點(diǎn)問題的關(guān)注一脈相承。根據(jù)《辦法》要求,發(fā)債主體限定于省一級(jí)政府(除經(jīng)授權(quán)的計(jì)劃單列市);棚改專項(xiàng)債募集的資金要依然強(qiáng)調(diào)“專項(xiàng)用于棚戶區(qū)改造”;對(duì)于征遷后騰空土地的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入,應(yīng)當(dāng)“專門用于償還到期債券本”。同時(shí),《辦法》也要求對(duì)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理。

正確的政策要求不怕“老調(diào)重彈”,但《辦法》中的不同之處更值得一探其中深意:

首先,土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債發(fā)行期限上限為5年,收費(fèi)公路專項(xiàng)債期限上限為15年,且都未設(shè)置延長(zhǎng)機(jī)制。但《辦法》規(guī)定棚改專項(xiàng)債的期限在15年的基礎(chǔ)上還可適當(dāng)延長(zhǎng)。這一規(guī)定突破了《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》(財(cái)庫(kù)[2015]83號(hào))關(guān)于地方政府專項(xiàng)債券期限最長(zhǎng)不超過10年的規(guī)定,有利于保持債券期限與項(xiàng)目實(shí)施周期的一致性,避免期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。但是相較于過去政策性銀行向棚改項(xiàng)目提供的項(xiàng)目貸款期限(通常不低于25年),15年的還債期限對(duì)于地方政府而言仍然意味著不小的壓力。

其次,棚改專項(xiàng)債的專項(xiàng)收入來(lái)源也是“別具特色”,除常見的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入,還包括屬于政府的棚改項(xiàng)目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入。究其原因,相較于土地儲(chǔ)備債和收費(fèi)公路專項(xiàng)債,棚改專項(xiàng)債多了一重“項(xiàng)目收益和融資自求平衡”的要求。但是棚改項(xiàng)目資金需求量大,僅僅依靠土地整理出讓的收益顯然難以實(shí)現(xiàn)自給自足,以非公益性的商業(yè)物業(yè)收益補(bǔ)足償債需要實(shí)屬必要。只是棚改項(xiàng)目中商業(yè)物業(yè)的比重畢竟極其有限,實(shí)現(xiàn)自平衡并非易事,怕是最終還要求助于《辦法》中規(guī)定的“借新還舊大法”。

對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)融資而言,土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債幾乎是唯一的“陽(yáng)關(guān)大道”,相比之下,棚改項(xiàng)目融資可以說(shuō)是“條條大路通羅馬”,棚改專項(xiàng)債的試點(diǎn)發(fā)行以地方政府自愿為原則,地方政府在棚戶區(qū)改造的融資方式的選擇上享有較大的自主空間。地方政府專項(xiàng)債不得突破地方政府債務(wù)額度限制,在全國(guó)總額度并沒有大幅增長(zhǎng)的情況下,分配給棚改專項(xiàng)債的額度可能會(huì)很少,對(duì)于未來(lái)棚戶區(qū)改造所需的大規(guī)模資金而言,無(wú)異于杯水車薪。

根據(jù)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)),棚戶區(qū)改造仍可以采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式。承接主體(除地方政府融資平臺(tái))依然可以通過金融機(jī)構(gòu)貸款、發(fā)行公司(企業(yè))債等方式進(jìn)行融資。

同時(shí),棚戶區(qū)改造也是PPP適用的重要領(lǐng)域之一?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》(國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào))明確指出,在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造中應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新融資體制機(jī)制,推廣PPP模式。實(shí)踐中,棚戶區(qū)改造PPP項(xiàng)目也不斷涌現(xiàn),例如安徽省阜陽(yáng)市潁上縣經(jīng)開區(qū)公租房及濱河大道棚戶區(qū)改造PPP項(xiàng)目、安遠(yuǎn)縣“市民之家、新人民醫(yī)院、二級(jí)綜合客運(yùn)站、濂江河一江兩岸棚戶區(qū)改造”工程PPP項(xiàng)目以及山東省泰安市寧陽(yáng)縣工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目等。

可以預(yù)見,隨著棚改專項(xiàng)債的推行,棚改項(xiàng)目融資也將繼續(xù)保持“百花齊放”的局面。