一、停車(chē)供給政策總體普遍原則和要求
我國(guó)國(guó)情難以支撐小汽車(chē)無(wú)限度的擁有和使用，尤其是使用。我國(guó)城市采取高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)模式，一般都在1萬(wàn)人/平方公里左右，如此高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)必須建立以公共交通為主導(dǎo)的交通模式來(lái)與之相適應(yīng)。我國(guó)能源對(duì)外依存度已經(jīng)超過(guò)50%，能源安全形勢(shì)更加嚴(yán)峻。另外，我國(guó)城市的環(huán)境狀況日益惡化，許多城市對(duì)居民的健康造成了嚴(yán)重的影響。私人小汽車(chē)作為我國(guó)主要的能源消費(fèi)主體，也是城市環(huán)境污染的主要制造者，從能源和環(huán)境方面考慮，私人小汽車(chē)出行在我國(guó)是不可持續(xù)的交通方式，需要一定程度的控制和引導(dǎo)其合理使用?；谶@種對(duì)小汽車(chē)擁有和使用的定位，城市停車(chē)作為小汽車(chē)管理的重要內(nèi)容和手段，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的停車(chē)需求管理，緊縮的停車(chē)供給，保持較低的停車(chē)供給水平，尤其嚴(yán)格控制出行停車(chē)位的數(shù)量。 二、城市停車(chē)供給政策面對(duì)的現(xiàn)實(shí) 城市停車(chē)供給政策的落實(shí)，必須基于城市內(nèi)已有較多車(chē)輛和眾多不規(guī)范停車(chē)等現(xiàn)狀，尋求一種可操作的實(shí)現(xiàn)途徑。目前，我國(guó)城市，尤其是大城市，需面對(duì)以下現(xiàn)實(shí)和特點(diǎn)： 1.與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城市的私人小汽車(chē)擁有率雖然不高，但就城市自身狀況而言，已經(jīng)較多，難以容納。 2.我國(guó)城市內(nèi)車(chē)輛擁有在中心區(qū)最高，向外圍逐步降低，這與合理的城市停車(chē)供給分布狀況恰恰相反。 3.與既有車(chē)輛相比，停車(chē)泊位尤其是配建停車(chē)泊位嚴(yán)重不足，已經(jīng)存在大量的不規(guī)范停車(chē)，占用了大量道路和綠地等其他公共空間，影響車(chē)輛正常通行和自行車(chē)、步行出行，降低了城市居民其他方面的生活品質(zhì)。 4.城市難以承受大量的小汽車(chē)擁有和高強(qiáng)度使用，日益嚴(yán)峻的城市交通擁堵形勢(shì)，迫切需要通過(guò)嚴(yán)格的停車(chē)需求管理進(jìn)行抑制和引導(dǎo)。 三、我國(guó)停車(chē)供給政策的實(shí)現(xiàn)途徑 基于以上現(xiàn)實(shí)，我國(guó)城市停車(chē)供給政策的實(shí)現(xiàn)途徑是：堅(jiān)持較低的停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)，始終保持停車(chē)緊張狀態(tài)，以規(guī)范停車(chē)為主、增加停車(chē)泊位為輔，充分利用路側(cè)停車(chē)資源，循序漸進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)合理的停車(chē)供給水平和有序的停車(chē)秩序。 1.堅(jiān)持較低的停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn) 較低的停車(chē)供給是我國(guó)城市自身特點(diǎn)客觀決定的，逐步降低停車(chē)供給是國(guó)際發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)，現(xiàn)有停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)是否過(guò)低值得進(jìn)一步細(xì)致論證，提高停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)慎重。提高停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)永久停車(chē)位，一旦建好，難以取消，就意味著長(zhǎng)期寬松的供給水平。 許多人認(rèn)為，原來(lái)我國(guó)對(duì)私人小汽車(chē)進(jìn)入家庭估計(jì)不足，制定的停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，導(dǎo)致停車(chē)位建設(shè)過(guò)少而帶來(lái)“停車(chē)難”，應(yīng)該提高停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)。從近期國(guó)內(nèi)一些大城市出臺(tái)的政策、標(biāo)準(zhǔn)看，提高停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)也是一個(gè)趨勢(shì)，如上海把內(nèi)環(huán)以?xún)?nèi)商品房的最低停車(chē)配建指標(biāo)從原先的1∶0.7提高至1∶1，即“一戶(hù)一車(chē)位”；北京也將大幅度提高居住區(qū)配建指標(biāo)，由“三環(huán)路以?xún)?nèi)每戶(hù)0.3個(gè)，三環(huán)路以外每戶(hù)0.5個(gè)”到基本停車(chē)位滿(mǎn)足“一車(chē)一位”的需求。 停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)需要統(tǒng)籌考慮各種因素確定，總體上應(yīng)該與城市或區(qū)域的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、交通模式相匹配。紐約曼哈頓區(qū)（60平方公里、150多萬(wàn)人）人口密度2.5萬(wàn)人/公里，與北京三環(huán)內(nèi)、上海內(nèi)環(huán)內(nèi)人口密度相差不大，但紐約曼哈頓核心區(qū)住宅配建停車(chē)指標(biāo)上限為0.2-0.35個(gè)/戶(hù)，中心區(qū)以外平均最低配建指標(biāo)是0.48個(gè)/戶(hù)。對(duì)比可見(jiàn)，北京、上海原有停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)并不非常低。世界各大都市居民的汽車(chē)擁有量從中心區(qū)到郊區(qū)是遞增的，但國(guó)內(nèi)大部分城市都像北京、上海一樣是遞減的，這在一定側(cè)面上反映了我們的政策干預(yù)不夠，也說(shuō)明為滿(mǎn)足停車(chē)需求而提高最低停車(chē)配建指標(biāo)也未必是合適的。 2. 以規(guī)范停車(chē)為主、擴(kuò)建停車(chē)泊位為輔，持續(xù)保持停車(chē)緊張狀態(tài) 單純?cè)黾油＼?chē)位不能解決“停車(chē)難”，如同單純通過(guò)修路不能解決交通擁堵一樣。停車(chē)需求與小汽車(chē)的擁有和使用密切相關(guān)，隨著人們收入水平的不斷提高，購(gòu)車(chē)和用車(chē)成本沒(méi)有太大變化的情況下，如果單純建設(shè)增加停車(chē)位，供給狀況比較寬松，必然會(huì)有更多的人購(gòu)買(mǎi)和使用車(chē)輛，進(jìn)一步導(dǎo)致“停車(chē)難”問(wèn)題。 世界各大都市中心區(qū)目前都以控制而非滿(mǎn)足停車(chē)需求為停車(chē)政策核心。世界各大城市中心區(qū)都存在停車(chē)難問(wèn)題，倫敦、阿姆斯特丹、紐約曼哈頓中心區(qū)停車(chē)比我國(guó)北京、上海等城市更難。城市中心區(qū)停車(chē)難是由城市本身的形態(tài)所決定的，除非把中心區(qū)消解，如休斯敦和達(dá)拉斯的市中心，基本上是停車(chē)場(chǎng)的海洋中佇立著幾棟高層建筑；如果在曼哈頓中心區(qū)真正的解決停車(chē)難問(wèn)題，將近一半的中心區(qū)都要拆掉建成停車(chē)場(chǎng)或停車(chē)樓。一個(gè)有效的停車(chē)政策從來(lái)都不會(huì)以解決中心區(qū)停車(chē)難為政策導(dǎo)向。 許多城市在民意壓力等原因下，政府采取擴(kuò)建增加停車(chē)位來(lái)解決“停車(chē)難”問(wèn)題，是在做一件不該做、也不可能長(zhǎng)期有效的行為。若在此過(guò)程中，采取降低停車(chē)土地出讓價(jià)格、對(duì)停車(chē)泊位建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼等措施，這種對(duì)停車(chē)建設(shè)直接和間接的補(bǔ)貼，就更不應(yīng)該、不合理，是用公共利益補(bǔ)貼了一部分人，而且是相對(duì)富裕的群體。 只有持續(xù)保持“停車(chē)難”狀態(tài)，甚至更為緊張，才能抑制車(chē)輛擁有和引導(dǎo)合理使用。要引導(dǎo)形成合理的、可持續(xù)的交通模式，控制小汽車(chē)的擁有和引導(dǎo)合理使用，保持停車(chē)位的緊張，即“停車(chē)難”的狀態(tài)，是一種重要的手段和措施。如果居住區(qū)周邊停車(chē)位緊缺，就會(huì)降低人們購(gòu)買(mǎi)汽車(chē)的意愿；如果辦公區(qū)、商務(wù)區(qū)的公共停車(chē)位不足，開(kāi)車(chē)到目的地后長(zhǎng)時(shí)間找不到停車(chē)位，人們開(kāi)車(chē)出行的愿意和頻率就會(huì)降低。 只能在停車(chē)泊位供給水平遠(yuǎn)低于合理配建標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，視土地情況等可能，適當(dāng)建設(shè)停車(chē)位，但不能高于配建標(biāo)準(zhǔn)。要在擴(kuò)建補(bǔ)充停車(chē)位、擴(kuò)大供給的同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法，把不規(guī)范停車(chē)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)，建設(shè)多少停車(chē)位，就要取締多少亂停車(chē)，目的不是要解決“停車(chē)難”，而是要換取良好的停車(chē)秩序，不能造成更寬松的停車(chē)環(huán)境。 3. 充分利用路側(cè)停車(chē)資源 路側(cè)停車(chē)是政府掌握的、可以隨時(shí)調(diào)整的停車(chē)資源，可以通過(guò)改變其數(shù)量和價(jià)格，進(jìn)而影響整個(gè)區(qū)域和城市停車(chē)供給的數(shù)量和價(jià)格。在規(guī)范停車(chē)的初期，在必要的居住區(qū)周邊的路側(cè)，劃定一定數(shù)量的夜間停車(chē)位，解決基本停車(chē)問(wèn)題。目的與擴(kuò)建停車(chē)位一樣，是規(guī)范停車(chē)，換取良好的停車(chē)秩序。這部分停車(chē)位可以根據(jù)交通管理等方面的要求，隨時(shí)調(diào)整，總體趨勢(shì)應(yīng)逐步減少和取消，還道路以通行功能。工作場(chǎng)所、商業(yè)區(qū)周邊路側(cè)停車(chē)應(yīng)即刻采取嚴(yán)格措施，逐步減少，僅保留少數(shù)車(chē)位供短期停車(chē)之用。另外，為緩解目前既有車(chē)輛的基本停車(chē)問(wèn)題，應(yīng)鼓勵(lì)促進(jìn)非住宅類(lèi)停車(chē)場(chǎng)夜間使用。 4. 采取循序漸進(jìn)的策略 基于目前與車(chē)輛數(shù)相比停車(chē)泊位嚴(yán)重不足、大范圍不規(guī)范停車(chē)以及公眾停車(chē)意識(shí)淡薄等原因，停車(chē)管理應(yīng)采取循序漸進(jìn)的策略，應(yīng)該保持長(zhǎng)期、堅(jiān)定的決心，要打“持久戰(zhàn)”。首先應(yīng)重點(diǎn)治理白天辦公、商務(wù)等區(qū)域周邊的“亂停車(chē)”，減少小汽車(chē)使用；其次是居住區(qū)周邊的夜間“亂停車(chē)”。在區(qū)域方面，應(yīng)由交通最擁堵、停車(chē)最緊張的城市中心區(qū)逐步向外推進(jìn)。路內(nèi)停車(chē)首先對(duì)主要道路減少或取消，逐步向支路推進(jìn)，最終達(dá)到的理想目標(biāo)。 四、未來(lái)政策完善與工作推動(dòng)建議 1. 細(xì)化、完善政策措施，打通“最后一公里” 需要完善的政策主要有以下幾個(gè)方面：（1）完善資金支持與投融資政策，讓政府支持的資金不僅僅使城投企業(yè)受益，也能更好的涵蓋民間資本，促進(jìn)機(jī)會(huì)均等。例如，對(duì)于停車(chē)場(chǎng)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行，充分考慮停車(chē)行業(yè)企業(yè)規(guī)模小的特點(diǎn)，研究是否可能對(duì)民間投資主體的企業(yè)規(guī)模、信用評(píng)級(jí)等方面實(shí)施更為靈活的標(biāo)準(zhǔn)；或在企業(yè)債券發(fā)放過(guò)程中，要求城投類(lèi)企業(yè)加大與社會(huì)民間資本合作；或地方政府在通過(guò)PPP模式建設(shè)城市停車(chē)設(shè)施時(shí)，優(yōu)先選擇民間資本投資主體或鼓勵(lì)城投類(lèi)企業(yè)與民間投資主體合作等。（2）完善推廣運(yùn)營(yíng)權(quán)抵押、融資租賃等相關(guān)政策規(guī)定。（3）在產(chǎn)權(quán)方面，盡快確定小區(qū)地上、地下停車(chē)位產(chǎn)權(quán)歸屬、類(lèi)型、權(quán)利，明確機(jī)械式立體停車(chē)庫(kù)的性質(zhì)以及作為不動(dòng)產(chǎn)登記的條件和政策。（4）在土地方面，研究制定公共停車(chē)場(chǎng)用地供應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)在劃撥、出讓、租賃以及集體建設(shè)用地上建設(shè)公共停車(chē)場(chǎng)提出細(xì)化可操作的辦法。 2.推動(dòng)常態(tài)化嚴(yán)格停車(chē)執(zhí)法，保障有效需求 各地應(yīng)首先切實(shí)落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》中確定的“在新建乃至既有社會(huì)停車(chē)場(chǎng)周邊，要逐步減少直至取消路內(nèi)泊位”，以保障新建停車(chē)場(chǎng)的有效市場(chǎng)需求。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)針對(duì)亂停車(chē)現(xiàn)象進(jìn)行常態(tài)化的嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)保障社會(huì)停車(chē)場(chǎng)的有效需求，在停車(chē)供不應(yīng)求的條件下實(shí)現(xiàn)收費(fèi)價(jià)格穩(wěn)步提升，在整個(gè)城市形成良好、穩(wěn)定的停車(chē)投資收益預(yù)期。 在大部分城市當(dāng)前停車(chē)泊位數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于小汽車(chē)數(shù)量的形勢(shì)下，不能一下子全面嚴(yán)格執(zhí)法，需要采取一定的策略。對(duì)于白天商場(chǎng)、辦公區(qū)等周邊的亂停車(chē)，因其在性質(zhì)上是出行停車(chē)，可以從嚴(yán)執(zhí)法，開(kāi)車(chē)者如果長(zhǎng)期找不到停車(chē)位或因停車(chē)費(fèi)用過(guò)高，會(huì)改變出行方式為公交等，有助于優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)，緩解交通擁堵。但對(duì)于夜間居住區(qū)不規(guī)范停車(chē)，需采取循序漸進(jìn)的策略，緊密配合路邊施劃夜間停車(chē)位、小區(qū)內(nèi)停車(chē)設(shè)施建設(shè)等舉措，有針對(duì)性的加強(qiáng)違法停車(chē)治理，將亂停車(chē)變?yōu)橐?guī)范停車(chē)；當(dāng)然要始終維持適度從緊的狀態(tài)，不僅能有效控制居民無(wú)停車(chē)泊位也買(mǎi)車(chē)的情況，還可以有效促進(jìn)小區(qū)停車(chē)設(shè)施的建設(shè)。 對(duì)于當(dāng)前普遍存在的執(zhí)法人員不足情況，可以借鑒推廣國(guó)外以及我國(guó)深圳等城市經(jīng)驗(yàn)，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式將執(zhí)法權(quán)（或取證權(quán)）委托第三方主體，至少可以將社會(huì)停車(chē)場(chǎng)周邊區(qū)域的取證權(quán)交給停車(chē)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)，其為了保障自身有效需求和效益，有較強(qiáng)的主動(dòng)性。甚至在條件允許或在制定一定策略的前提下，采用近期北京、上海、南京等地引導(dǎo)公眾參與舉報(bào)違法停車(chē)等交通違法行為的做法，發(fā)揮社會(huì)公眾的積極性。 3. 盡快推進(jìn)老舊小區(qū)、PPP模式試點(diǎn)示范 對(duì)于“政府出地、企業(yè)出錢(qián)、利益與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的狹義概念上的PPP新模式需要加快探索，對(duì)于比較成熟的BOT模式要加大支持、盡快推廣。在老舊小區(qū)停車(chē)場(chǎng)改建方面，盡快探索出一套行之有效、可復(fù)制推廣的工作協(xié)調(diào)機(jī)制和范式。初步有以下想法供參考： 首先，在協(xié)調(diào)主體方面，是否建設(shè)停車(chē)設(shè)施，這是小區(qū)自身的事情，理論上講建設(shè)的實(shí)施主體應(yīng)該是小區(qū)業(yè)委會(huì)，而不應(yīng)該是停車(chē)設(shè)施建設(shè)企業(yè)。目前我國(guó)大部分城市的小區(qū)業(yè)委會(huì)尚不成熟，難以勝任這項(xiàng)工作，因此，在鼓勵(lì)和引導(dǎo)居住小區(qū)建立健全業(yè)委會(huì)制度、推動(dòng)自治機(jī)制形成的同時(shí)，還需要更好發(fā)揮街道辦或居委會(huì)的作用，通過(guò)一定的措施和機(jī)制，調(diào)動(dòng)起其積極性，充當(dāng)協(xié)調(diào)主體的角色。 其次，在協(xié)調(diào)內(nèi)容方面，主要是用地的選取、權(quán)益的分配等。小區(qū)內(nèi)建設(shè)停車(chē)設(shè)施，往往要以犧牲小區(qū)綠化為代價(jià)，而小區(qū)綠化也是居住環(huán)境的一個(gè)很重要的方面，這是一個(gè)兩難的問(wèn)題，小區(qū)內(nèi)有車(chē)的、沒(méi)車(chē)的業(yè)主意見(jiàn)往往不一致，需要選取合適的用地，以及合適的形式，包括選擇地下自走式車(chē)庫(kù)、機(jī)械立體停車(chē)庫(kù)等，以盡可能減少對(duì)小區(qū)綠化的影響。如果選擇地上立體車(chē)庫(kù)，由于噪音、進(jìn)出等因素影響，離擬建車(chē)庫(kù)距離不同的小區(qū)業(yè)主訴求也完全不一樣。這就為建成后車(chē)位如何分配、權(quán)益的分享帶來(lái)更大的難度，包括如何讓無(wú)車(chē)家庭也能分享到車(chē)庫(kù)的收益，如何彌補(bǔ)靠近車(chē)庫(kù)家庭的損失等。比較理想的狀況是將建成的停車(chē)泊位按照市場(chǎng)的機(jī)制對(duì)小區(qū)業(yè)主進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)和租賃，將收益用于小區(qū)物業(yè)管理，統(tǒng)一減免物業(yè)費(fèi)的收取，這樣所有業(yè)主包括無(wú)車(chē)家庭都公平享有權(quán)益。對(duì)于靠近車(chē)庫(kù)的住戶(hù)，可根據(jù)影響程度大小進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。 另外，將停車(chē)設(shè)施納入國(guó)家老舊小區(qū)綜合改造也是一種有效途徑。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要中提出“有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)整治、危舊住房改造”重要任務(wù)，涉及建筑節(jié)能、加裝電梯等多個(gè)方面，這些工作均需與小區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行充分溝通，協(xié)調(diào)的內(nèi)容、方式與停車(chē)設(shè)施建設(shè)完全相同，將停車(chē)設(shè)施建設(shè)納入將起到事半功倍的效果。另外，多數(shù)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)效益，需要政府投入，而小區(qū)停車(chē)設(shè)施完全可以吸引社會(huì)資金投入，并且有長(zhǎng)期收入效益以保障其他基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)等，將其納入可在一定程度上降低整體協(xié)調(diào)難度。 4. 加強(qiáng)政策解讀、經(jīng)驗(yàn)交流，提升政策制定水平 《指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)發(fā)布實(shí)施了一年多時(shí)間，在調(diào)研過(guò)程中，仍有很多地方對(duì)其中的內(nèi)涵和精神理解不清、不透，這充分說(shuō)明國(guó)家層面的政策需要面向政府、企業(yè)等不同層面，通過(guò)各種形式，加大政策解讀力度。同時(shí)，在調(diào)研過(guò)程中，也發(fā)現(xiàn)很多地方進(jìn)行了很好的探索和嘗試，有的經(jīng)驗(yàn)可以相互學(xué)習(xí)和推廣，如福建省的明確并簡(jiǎn)化審批流程、深圳市的停車(chē)大調(diào)查等。因此，中央和地方層面在政策研究和制定過(guò)程中，要充分認(rèn)識(shí)到政策解讀和經(jīng)驗(yàn)交流工作的重要性，建立相應(yīng)機(jī)制，切實(shí)提高相關(guān)政策的科學(xué)性、合理性和落地性。
