導讀：本文從城投公司轉型的動因、方向、實施路徑三個方面進行了討論，并且分析了城投在轉型過程中可能遇到的六大風險，給出了風險應對策略。
1994年中央政府推行財稅制度改革后，造成了地方政府的財權和事權的嚴重不匹配。同時受1995年施行的《中華人民共和國預算法》限制，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為加快地方經濟發(fā)展，開展大量的城市基礎設施和市政公用事業(yè)建設，各級地方政府有著強烈的融資動機以解決大規(guī)模的城建資金缺口問題。作為特殊歷史時期的產物，從1994年至2013年的近二十年時間里，地方政府投融資平臺作為地方政府性債務融資的主渠道，為我國城市發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設發(fā)揮了巨大作用。
一、轉型發(fā)展的動因
(一) 政策變動倒逼平臺轉型
隨著地方投融資平臺的快速發(fā)展，政府部門日益認識到加強監(jiān)管的重要性。為此從2010年開始，國務院、銀監(jiān)會、財政部等相繼出臺多個重要文件，以此規(guī)范地方政府投融資平臺的運作管理。
2014年國辦發(fā)43號文發(fā)布及新預算法的實施，宣告以地方政府信用支持、以政府投融資平臺作為主要城建融資渠道的傳統(tǒng)城建投融資體制的終結。43號中明確提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，賦予地方政府適度舉債權限，剝離地方政府投融資平臺政府融資職能。各地政府城建投融資平臺的融資和生存壓力明顯加大，轉型發(fā)展迫在眉睫。平臺公司轉型，即是政策不利變動的改革倒逼，也是在國有資產改革背景下平臺朝著市場化、可持續(xù)發(fā)展的自我救贖。
(二) 城市發(fā)展需要平臺轉型
國發(fā)43號文件出臺至今，地方政府、投融資平臺本身以及相關金融機構等對平臺公司的發(fā)展前途和命運的關注熱度不減。就實際情況來看，由于政策的滯后效應，以及現(xiàn)實中諸如國家固定資產投資下降等不利因素的影響，政府投融資平臺在短期內完全剝離政府融資職能的可能性很小，因此，平臺公司在很長一段時間內將仍然是一個區(qū)域推進城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的重要載體。無論轉型前后，還是轉型過程中，也不論不同階段采取何種投融資模式，平臺公司的投融資職能都始終存在且為當?shù)卣某墙ê徒洕l(fā)展服務。因此，各級地方政府都應該對平臺公司的發(fā)展和轉型給予高度的重視和大力的支持。
目前來看，政府投融資平臺的政府性融資職能逐漸剝離，平臺公司本身的傳統(tǒng)融資難以得以延續(xù)發(fā)展。隨著我國城鎮(zhèn)化率的提升和城市基礎設施建設的不斷完善，城市發(fā)展階段已經由重建設向重運營轉變，城市運營、城市管理是未來平臺公司發(fā)展的重大機遇和挑戰(zhàn)，政府投融資平臺傳統(tǒng)職能中的城市運營和國資管理的職能會不斷加強，平臺公司的轉型發(fā)展過程亦要往這個方向傾斜。
（三） 公司生存發(fā)展需要平臺轉型
過去一度的重建設輕運營、重融資輕管理的運作模式導致政府投融資平臺缺乏自身現(xiàn)金流創(chuàng)造機制。政策倒逼以及政策倒逼下的政府政策和資源支持的減少，要求政府投融資平臺必須進行內部體制機制的變革和市場化轉型。現(xiàn)金流是企業(yè)的生命線，尤其是對亟需實現(xiàn)市場化轉型的平臺公司而言。打造現(xiàn)金流，尋找贏利點，為企業(yè)的生存和發(fā)展而戰(zhàn)，平臺公司轉型勢在必行。
二、轉型發(fā)展方向
定位：城市綜合運營解決方案提供商
職能：結合當?shù)匦滦统擎?zhèn)化發(fā)展的需要，城投作為地方政府城市基礎設施和市政公用事業(yè)投資建設最重要的主體，其首要任務是推動城市建設發(fā)展。在繼續(xù)做好政府投融資、建設等公益性及準公益性職能的同時，結合地區(qū)資源稟賦，拓展經營城市職能，打造現(xiàn)金流業(yè)務板塊。同時提升國有資產的管理水平，實現(xiàn)國有資產的保值增值。實現(xiàn)由過去的“融資導向”向“經營導向”的轉變，由傳統(tǒng)的“資產做大導向”向“價值提升導向”的轉變。
轉型的四個方向：
市場化：逐漸厘清政府與平臺公司之間的關系，從政府控制型轉變?yōu)槭袌鲞\作型。政府必須減少對平臺公司投資行為的干預，自主投資運營決策權要逐步放開。作為市場化的運作主體，自主經營，自負盈虧。融資、運營、內部管理等一切行為遵循市場化的運行規(guī)則。
實體化：逐步擺脫以為了融資進行的并表式的管理，對于公司的各業(yè)務板塊、子公司和資產，要真正做到“管人、管事、管資產”。根據(jù)城市產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市場需求，通過國有股權的投資管理，或者通過經營性業(yè)務建立、運營管理能力的提升等，參與重大產業(yè)項目投資，培育新的利潤增長點，逐步做實平臺公司，提高平臺公司經營效益。
規(guī)范化：建立現(xiàn)代企業(yè)制度。對公司組織架構、人員管理、薪酬考核等體系進行規(guī)范和完善，實現(xiàn)平臺公司的管理運作規(guī)范化。
多元化：積極發(fā)展業(yè)務多元化，由原有的代建業(yè)務、水務業(yè)務等往投資業(yè)務、金融業(yè)務、旅游業(yè)務等多元化發(fā)展；拓展區(qū)域的多元化，打造具有核心競爭力的優(yōu)勢業(yè)務板塊，未來進行跨區(qū)域發(fā)展；嘗試資本的多元化，考慮在子公司層面，開展混合所有制，引入多元資本合作。
三、轉型發(fā)展的路徑
（一）業(yè)務轉型路徑選擇
業(yè)務轉型是城投轉型發(fā)展的重中之重。業(yè)務轉型方向必須與公司總體轉型方向相一致，并在未來的發(fā)展中支撐總體轉型目標的實現(xiàn)。通過對內外部環(huán)境分析以及公司總體轉型思路的確立，業(yè)務轉型路徑選擇如下：
?。?）按照“市場化運作、專業(yè)化發(fā)展、多元化經營”的指導思想，通過大力整合和經營現(xiàn)有業(yè)務、積極探索和涉足其他優(yōu)質業(yè)務等手段，利用現(xiàn)有產業(yè)優(yōu)勢并充分結合城市資源稟賦等因素，構建基建、環(huán)保、水務、地產置業(yè)、城市資源運營、旅游養(yǎng)老、片區(qū)開發(fā)、金融擔保、能源投資等多業(yè)務協(xié)同發(fā)展，凸顯城市產業(yè)特色的產業(yè)布局和發(fā)展模式。
?。?）按照重點發(fā)展、大力培育、維持現(xiàn)狀和剝離退出“四個層次”進行業(yè)務區(qū)分，針對不同業(yè)務板塊構建高效的商業(yè)模式和科學的運營模式，逐步打造各產業(yè)板塊的核心競爭能力。
?。?）確立“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略思維，有意識的把基建、環(huán)保、水務、地產置業(yè)等核心業(yè)務進行適時的區(qū)域外的擴張，力爭實現(xiàn)省域內的跨區(qū)域發(fā)展。
?。?）引入戰(zhàn)略投資者，推行混合所有制，進行市場化運作。諸如基建和地產置業(yè)等業(yè)務板塊，可考慮選擇與之業(yè)務相關度強、資本力量和技術條件雄厚的民企與之開展多種形式的合作，逐步提升在城市基建和地產置業(yè)等領域的專業(yè)能力。
?。?）將公益性和盈利性項目區(qū)別經營，以市場的思路經營管理，從股權比例、激勵機制等方面做出市場化的安排，整合優(yōu)勢資源在盈利性業(yè)務上發(fā)力。鑒于公益性項目給公司帶來的財務負擔，城投公司應逐步轉變公益性項目的運作模式，加快由公益性向盈利性的轉型，由行政指令性向市場導向性的轉變。
?。?） 順應當前國家大力推進政府和社會資本合作方面的形勢，應將積極參與PPP和企業(yè)自身的轉型發(fā)展二者緊密的結合起來，實現(xiàn)從最初的履行政府出資方職責、獲取股權收益向作為社會資本方投資運營區(qū)域城建項目的角色過渡和轉變。
（二）管理轉型路徑選擇
配合城投總體轉型與業(yè)務轉型目標的實現(xiàn)，遵循“專業(yè)化管理，集團化管控”的原則，通過高效的組織管控模式，形成高效運作的集團組織管理體系，有力保障轉型發(fā)展的戰(zhàn)略實施。管理轉型的路徑選擇確立如下:
?。?）結合本輪國家推進國有企業(yè)改革的要求，構建以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制。財政局作為實際出資人，應將資本投向、規(guī)范資本運作、提高資本回報作為監(jiān)管重點，同時加強對城投的相關政策支持和發(fā)展服務。
?。?）合理處理政府和市場、政府和公司的關系。首先要穩(wěn)妥解決高管領導的身份和待遇問題，推行高管任期制、契約化管理，逐步實現(xiàn)去行政化。其次，政府公權力的行使要把握好尺度和界限，做到既不缺位，也不越位，賦予城投充分的決策自主權，規(guī)范"三重一大"(重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作)決策程序和制度。
（3）建立健全公司治理結構和組織架構。健全內部管理制度，完善內部控制體系，形成以重大事務決策制度、財務管理制度、融資管理制度、資金計劃控制制度、內部審計制度等為主要內容的較為完善的內部制度體系。
?。?）實現(xiàn)對下屬子公司從單純合并報表到實質管控的飛躍。很多城投公司通過資產整合重組實現(xiàn)了資產規(guī)模的迅速壯大，但只有實現(xiàn)對下屬子公司經營和財務的實質管控，業(yè)務轉型之路才能得以成功實施。依據(jù)集權程度的不同，在公司母子公司管控方面，對不同的業(yè)務板塊采取或調整相應的集團管控模式進行管理和規(guī)范。
?。?）設立內部資金結算中心。通過委派財務經理、設立資金結算中心等形式加強財務管理，對公司系統(tǒng)資金進行實時監(jiān)控，以及時了解系統(tǒng)資金存量和資金流向。同時，在全系統(tǒng)推行了全面預算管理。此外，加強內部審計工作，建立公司系統(tǒng)內部審計制度，建立健全了下屬各單位的內審機構，構建內審網(wǎng)絡，實施了對有關單位領導干部離任審計、財務收支審計和重點工程跟蹤審計。
?。?）建立差別化績效考核與薪酬體系。逐步建立分業(yè)經營的業(yè)績考核與薪酬體系，完善激勵約束機制。根據(jù)行業(yè)標準、市場水平及經營業(yè)績設計薪酬與考核體系，采取有重點、差別化的薪酬績效考核政策，以此激發(fā)內部職工積極性和吸納外部有價值的員工的加入。加快實行職業(yè)經理人制度，按照市場原則選拔或聘任職業(yè)經理人。同時深化企業(yè)內部人員管理制度改革，逐步建立“內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的競爭激勵機制。
（三）投融資轉型路徑選擇
李克強總理在《2016年中央政府工作報告》中提到的“深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設基金，推動地方政府融資平臺轉型改制進行市場化融資，探索基礎設施等資產證券化，擴大債券融資規(guī)?！?，這為地方政府投融資平臺融資渠道提供了新的方向。通過對新形勢下公司外部宏觀環(huán)境、內部投融資和資產財務狀況的分析，確立投融資轉型路徑選擇如下：
?。?）通過股權轉讓、合資合作、資產證券化等多種方式引入社會資本，積極運用PPP模式重點支持市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化基礎設施和市政公用項目的建設與運營。
?。?）積極籌劃和設立政府引導型或項目融資型城建發(fā)展基金。廣泛吸引民間資本，發(fā)起設立產業(yè)投資基金，投資方向不限于公共服務、生態(tài)環(huán)保、區(qū)域開發(fā)、先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)等領域。
?。?）積極探索在國家政策新要求下的與專業(yè)金融機構的融資合作模式，可通過與社會資本合作、發(fā)展擔保機構、村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等，為當?shù)刂行∥⑵髽I(yè)開展融資服務。
?。?）不斷培養(yǎng)和提升下屬子公司的融資能力。通過公司內部的業(yè)務重組和資源整合，打造下屬子公司核心業(yè)務板塊的專業(yè)化運作，以及通過有效的母子公司管控模式，不斷實現(xiàn)下屬單位資產經營和自我融資能力的提升。對于滿足融資條件的下屬單位，積極思考通過企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)?、資產證券化、融資租賃等融資工具進行融資。
?。?）強化融資風險控制。要制定科學的融資策略，要充分考慮融資成本、融資時機、融資方式、融資規(guī)模等一系列重要問題，將融資風險降到最低。逐步建立各項債務監(jiān)控和預警機制。
四、轉型發(fā)展風險和應對措施
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平臺公司轉型是順應國家關于投融資體制改革、地方政府性債務管理、國有企業(yè)改革等政策的需要，因此，轉型發(fā)展的方向必須要保持與國家及地方政策導向的一致性，及時根據(jù)政策的變化進行調整，明確可為與不可為，否則將面臨政策風險而導致轉型失敗。
應對措施：（1）對平臺轉型涉及的相關政策進行梳理，把握政策精髓，并隨時跟蹤政策動向，以便對公司發(fā)展方向做出及時調整；（2）要爭取政府政策上的支持，減少轉型的阻力和壓力。
?。ǘ┵Y產整合風險
平臺公司轉型過程中將會涉及到資產劃轉、置換、并購等，將面臨資產整合的風險。對于市域范圍內的國有資產資源整合，由于涉及利益部門多，協(xié)調關系復雜，整合難度大，即使劃轉/置換成功，往往只是形式上的整合，平臺公司對下屬劃轉企業(yè)并無實質管理權，多頭管理顯然不利于下屬企業(yè)及平臺公司的發(fā)展。對于并購重組的外部企業(yè)，重組后由于主客體在體制、文化等方面的不一致，可能導致并購企業(yè)員工喪失認同感，從而影響并購的效果。
應對措施：（1）在市政府層面給予大力支持，打破部門間的利益格局，在更高的層面主導和推動城投的轉型；（2）根據(jù)下屬企業(yè)的類型，設置不同的管控目標，對于短期內無法達到實質控制的，設置過渡期解決事企交叉重合、人員資產部分等問題；（3）對于外購企業(yè)，要及時溝通和融合，形成共同的文化觀和價值觀。
（三）企業(yè)定位風險
平臺公司要實現(xiàn)轉型發(fā)展，必須要調整職能定位、拓展業(yè)務板塊、轉變運營模式、創(chuàng)新盈利模式。城投原先作為地方政府融資平臺公司，其在當?shù)鼗A設施建設和市政公用業(yè)務較為成熟，但是要進入新的市場領域或新的業(yè)務領域，新的企業(yè)形象和定位在較短時間內恐難以被社會公眾認，甚至難以被當?shù)卣肮竟芾韺诱J可。
應對措施：（1）結合當?shù)刭Y源稟賦和發(fā)展機遇，充分利用特有的資源優(yōu)勢，布局業(yè)務板塊，實現(xiàn)產業(yè)鏈橫向/縱向拓展；（2）企業(yè)定位及業(yè)務發(fā)展規(guī)劃事先得到市政府及企業(yè)管理層的認可。
(四) 觀念轉變風險
平臺公司從“融資導向”向“經營導向”轉化，這是公司管理層及所有員工需要轉變的觀念，如果大多數(shù)員工在理念上不能適應轉型的要求，那么轉型效果不可避免會受到影響。短期內員工對于轉型的重要性和必要性可能會有初步的認識，但真正梳理與企業(yè)戰(zhàn)略轉型向適應的全新理念，尚需一個過程。
應對措施：（1）短期內通過宣傳、教育、組織討論，引導員工觀念轉型；（2）長期來說，需要塑造全新的一種企業(yè)文化，以適應轉型發(fā)展的需要。
(五) 人力資源配置風險
平臺公司轉型后的業(yè)務板塊、運營模式、管理方式等較轉型前都有較大的差異，這就對人力資源的素質提出了更高的要求，如果沒有良好的人員支撐，再好的戰(zhàn)略也是空談?，F(xiàn)有員工人數(shù)較多且結構單一，絕大多數(shù)員工面臨業(yè)務、技術、觀念等方面的挑戰(zhàn)，無法適應新業(yè)務拓展的需要。同時如果涉及下屬企業(yè)改制的，還將面臨著員工安置風險。
應對措施：（1）合理配置現(xiàn)有人員，做到“人盡其才”，并通過培訓、學習等提高員工綜合素質；（2）通過市場化方式引進人才，適應新業(yè)務發(fā)展的需要；（3）涉及企業(yè)改制的，需要妥善處理好員工安置問題。
(六) 合規(guī)性風險
平臺公司轉型發(fā)展中涉及的資產重組、企業(yè)改制、資本運作等，要嚴格按照相關的法律法規(guī)執(zhí)行，否則將面臨法律風險。同時，城投作為國有企業(yè)，還要符合國有資產管理相關規(guī)定，在國有資本退出中，要防范由于程序、制度執(zhí)行不到位導致的國有資產流失風險。
應對措施：（1）熟悉相關法律法規(guī)，按照規(guī)范程序操作；（2）與當?shù)丶吧霞壵３譁贤?lián)系，既要爭取政府及相關部門的支持，又要保持合法合規(guī)。
