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地方政府債務(wù):舊患未除,又添新憂

來源:中國經(jīng)濟導報

日期:2013.05.02 閱讀:3936
      2011~2013年是我國地方政府償債高峰期,2013年需要償還的地方政府債務(wù)比例達11.37%。償債壓力的集中顯現(xiàn)導致大量借新債還舊債現(xiàn)象的涌現(xiàn)。
  
  近期以來,國外投資機構(gòu)和評級機構(gòu)頻頻警示我國政府債務(wù)風險,4月25日召開的中央政治局會議也關(guān)注了此事,并表示要“抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”。
  
  盡管我國政府債務(wù)風險總體可控,但2009年和2010年集中投資的很多項目尚不能產(chǎn)生現(xiàn)金流,導致大量借新債還舊債現(xiàn)象的涌現(xiàn),而城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下對資金的強烈需求,以及財政收入增速的快速下降,更使地方政府債務(wù)風險不容忽視。
  
  地方政府債務(wù)風險引高層關(guān)注
  
  地方政府債務(wù)風險已經(jīng)引起中央高層關(guān)注。4月25日召開的中央政治局會議明確表示:“金融領(lǐng)域潛在風險需要加強防范?!贬槍Φ胤秸畟鶆?wù),會議強調(diào):“抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。”
  
  在此之前,國際評級機構(gòu)惠譽與穆迪相繼調(diào)降中國本幣債務(wù)評級,而矛頭均指向中國快速增長的政府債務(wù)規(guī)模。
  
  據(jù)摩根大通估算,截至2012年底,我國地方政府債務(wù)略高于14萬億元,較審計署公布的2010年底10.7萬億元的總量上升不少。
  
  但鵬元資信評估有限公司副總裁、評級總監(jiān)周沅帆對中國經(jīng)濟導報記者表示,總體來說,我國地方政府債務(wù)的風險是可控的。根據(jù)國家審計署2011年報告,截至2010年底,全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。按照國際通行口徑計算的地方政府債務(wù)負擔率為16.9%,即便加上中央政府債務(wù),也只有44%,明顯低于歐盟60%的警戒線標準。
  
  10.7萬億是國家審計署2011年公布的數(shù)據(jù),而國家審計署副審計長董大勝在今年“兩會”上則稱,考慮到部分地方債存在一定浮動性,估計目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億至18萬億元之間。財政部原部長項懷誠近日甚至表示,地方政府負債估計超過20萬億元。
  
  中國銀監(jiān)會主席尚福林透露:“2012年末,地方政府融資平臺貸款余額有9.3萬億元,如果加上通過債券、信托等渠道融資的債務(wù)規(guī)模,這一比例會更高,今年財政代償?shù)膲毫Ω?。?
  
  對來自官方和投資機構(gòu)關(guān)于地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計數(shù)據(jù),首都經(jīng)濟貿(mào)易大學財政稅務(wù)學院副院長蔡秀云并不認同。她對中國經(jīng)濟導報記者表示,雖然央行和審計署對地方政府債務(wù)進行了調(diào)查,讓我們對地方債務(wù)的情況有了較初步的認識,但還需要更加全面細致調(diào)查分析的結(jié)果。為了獲得更加科學的數(shù)據(jù),政府部門應(yīng)該聯(lián)合社會力量,對地方政府債務(wù)進行普查,并且調(diào)查應(yīng)盡量包括地方債各個方面,盡量做到不遺漏,其中既包括顯性的債務(wù)也包括隱性的債務(wù)。
  
  2011年,我國學界和業(yè)界就對地方政府債務(wù)風險,尤其是地方融資平臺風險進行過廣泛討論。從2011年下半年開始,地方政府逐漸加大了對地方融資平臺的整合力度。
  
  對此,周沅帆評價,2011年和2012年有相當一部分的平臺貸款得到了展期,這也為平臺提供了有效的緩沖。因此融資平臺本身所積累的金融風險也得到了有效的緩釋。相比于兩年前,融資平臺的風險狀況有了一定的改善。
  
  城鎮(zhèn)化資金需求增大而財政收入滑坡
  
  地方政府債務(wù)與當前的經(jīng)濟弱復蘇有著深刻的聯(lián)系。今年一季度社會融資總量高達6.16萬億元,而去年同期只有3.88萬億元,3月份M2增速更是高達15.7%,而今年計劃的M2增速目標僅為13%。但是寬松的流動性并未在同期的經(jīng)濟增速中得到反映,相反,一季度GDP同比僅增長7.7%,低于市場預期。
  
  中國社會科學院金融重點實驗室主任劉煜輝表示,一季度社會融資總量同比大幅增長,主要多增的是信貸以外的委托貸款、信托和企業(yè)債,同比多增1.24萬億。而這些影子銀行的融資相當部分都是用來幫助即將到期的債務(wù)存續(xù)的,2009年和2010年表內(nèi)信貸投下去很多錢,但是大部分項目建成以后是沒有現(xiàn)金流的,債務(wù)消除不了怎么辦?只能讓它滾動。
  
  周沅帆也表示,2011~2013年是我國地方政府償債高峰期,2013年需要償還的地方政府債務(wù)比例達11.37%。償債壓力的集中顯現(xiàn)導致大量借新債還舊債現(xiàn)象的涌現(xiàn)。
  
  除此之外,周沅帆認為兩個新因素的存在導致地方政府債務(wù)的潛在風險和膨脹趨勢不容忽視:一是今年開始的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,意味著地方政府對資金的需求也會增大,會進一步增加地方債務(wù)風險;二是宏觀經(jīng)濟下滑導致地方財政收入增速明顯下降。
  
  2012年,全國地方性財政收入6.1萬億元,同比增長16.23%,較2010年和2011年24.57%和29.38%的增速明顯下滑。
  
  蔡秀云指出,這兩年為應(yīng)對國際金融危機,我們一方面要防范地方債務(wù)風險,需要讓地方債務(wù)少一些,避免引發(fā)更大的風險;另一方面也需要運用債務(wù)手段進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控,從而保證一定的經(jīng)濟增長速度。
  
  風險防范措施密集出臺
  
  近日,銀監(jiān)會接連發(fā)布8號文和10號文,都與地方政府債務(wù)相關(guān)。8號文指向的影子銀行正是很多地方建設(shè)項目所依賴的融資渠道,而10號文更是直接指向地方政府融資平臺。
  
  4月26日,財政部網(wǎng)站發(fā)布通知,對企業(yè)和個人取得的2012年及以后年度發(fā)行的地方政府債券利息收入,免征企業(yè)所得稅和個人所得稅。
  
  周沅帆解讀道,從財政部對地方債采取利息免稅的措施來看,其對地方政府發(fā)債的形式是采取鼓勵態(tài)度的,免稅既可以降低融資成本,又可以增加對投資者的吸引力。因此,可以理解為應(yīng)對地方政府債務(wù)風險的措施。
  
  財政部部長樓繼偉此前曾公開表示,財政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查,將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務(wù),分門別類,先制止住地方政府債務(wù)擴張的趨勢,再通過研究制定一些制度,開一條正道,堵住那些歪門。
  
  而4月25日中央政治局會議的表態(tài)則意味著,地方政府債務(wù)已經(jīng)引起中央最高決策層的注意。
  
  蔡秀云建議,可以嘗試讓地方政府公布資產(chǎn)負債表,一是讓中央政府進行監(jiān)督,二是讓市場投資者看,如此,市場力量將對地方政府債務(wù)形成有效監(jiān)督,投資者如果覺得發(fā)債的地方政府債務(wù)風險不大就投資,如果覺得地方政府根本不具備償債能力就不投資。
  
  此外,蔡秀云還建議,可以建立地方政府的破產(chǎn)機制,中央政府沒有理由為地方政府的債務(wù)兜底。國外是有這種機制的,如果美國的某個州出現(xiàn)了破產(chǎn),都是要自己解決債務(wù)的問題,要么債務(wù)重組,要么削減公務(wù)員數(shù)量或者降低公務(wù)員工資水平等。
  
  鏈接
  
  國外地方政府投融資模式面面觀
  
  美國模式
  
  美國的投融資體制具體可分為兩類:一是由政府積極引導和監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資。政府不是以直接投資者或直接借款人的身份介入,而是通過為企業(yè)提供特許經(jīng)營權(quán)和管理權(quán),市場優(yōu)惠以及信用擔保等方法吸引私人部門投資。二是民間資本成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體。
  
  日本模式
  
  日本地方政府已實現(xiàn)了融資渠道的多元化。主要手段包括提供財政和政策性金融擔保,發(fā)行長期金融債券,國營企業(yè)民營化,直接投資引導和開拓特殊債券市場等多種方式。此外,日本的主要融資來源之一同美國一樣,也為發(fā)行地方債券。
  
  英國模式
  
  英國城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式主要通過出售國有資產(chǎn)和吸引民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一改革不僅實現(xiàn)了國有資產(chǎn)從公共部門向私人部門的轉(zhuǎn)移,而且打破了政府壟斷經(jīng)營的局面。