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獨家|2016年地方政府債務狀況與信用評級(2017年城投藍皮書摘選)

日期:2017.10.24 閱讀:5613

    摘 要:從2015年,地方政府自主發(fā)行地方債開始,全國地方政府對現(xiàn)有存量債務進行了債務置換,各地在債務規(guī)模、債務發(fā)行方式上也出現(xiàn)了較大的差別。2016年12月,財政部出臺了相關(guān)政策,對一般債務和專項債務實施預算管理制定了具體規(guī)定。同時,本文也將對未來地方政府如何增信,緩解地方政府債務壓力提出建議。
    關(guān)鍵詞: 地方政府債務  信用評級  債務置換

    一 、2016年地方政府債務變化分析
    (一)全國地方債發(fā)行規(guī)模、類別分析 
    2016年,全國發(fā)行各類債券22.34萬億元,同比增長24.71%。2016年全年,我國地方債發(fā)行規(guī)模60458.4億元,為2015年發(fā)行額的1.6倍,其中置換債超過八成,另外,地方存量債尚余6.3萬億元有待完成置換。2016年地方債發(fā)行規(guī)模中,排名前五位的分別是江蘇(發(fā)行規(guī)模4511.75億元)、山東(發(fā)行規(guī)模4279.20億元)、浙江(發(fā)行規(guī)模4065.02億元)、廣東(發(fā)行規(guī)模3499.71億元)和湖南(發(fā)行規(guī)模3488.00億元)。2016年,發(fā)行規(guī)模最小的是地區(qū)是西藏,發(fā)行規(guī)模是15.76億元。其中,中央結(jié)算公司發(fā)行債券14萬億元,占債券市場發(fā)行總量的63%;上海清算所發(fā)行債券5萬億元,占24%;交易所新發(fā)債券3萬億元,占13%(見下表)。

表1  2016年各機構(gòu)債券發(fā)行量



數(shù)據(jù)來源:中國債券信息網(wǎng)、中國結(jié)算網(wǎng)和wind數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)代研究院整理。 


    2016年發(fā)行債券從發(fā)行方式來看,主要以公開招投標發(fā)行為主,其中公開發(fā)行債券44674.66億元,占據(jù)總發(fā)行規(guī)模的74%;定向承銷15783.74億元(占比26%);從發(fā)行債券類別來看,一般債券發(fā)行規(guī)模為35339.87億元,專項債券的發(fā)行規(guī)模為25118.53億元。


表 2  2016年各省市地方債發(fā)行情況



數(shù)據(jù)來源:中國債券信息網(wǎng)、中國結(jié)算網(wǎng)和wind數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)代研究院整理。單位:億元

圖1  2016年全國各省份地方債發(fā)行規(guī)模



圖2  2016年全國各省份發(fā)行債券類別情況



    從地方債期限結(jié)構(gòu)來看,2016年地方債期限主要分布于3年、5年、7年和10年,以5年期為主。其中,3年期發(fā)行了258期,規(guī)模11,291.83億元,分別占比22.3%和18.7%;5年期分別發(fā)行了314期,規(guī)模19,222.99億元,分別占比27.1%和31.8%;7年期發(fā)行了291期,規(guī)模16,753.74億元,分別占比25.1%和27.75%;10年期發(fā)行了296期,規(guī)模為13,189.85億元,分別占比25.5%和21.8%。2016年地方債期限結(jié)構(gòu)中已沒有1年期債券,而2015年卻出現(xiàn)過,因而整個地方債期限有所拉長,期限結(jié)構(gòu)上也更為合理。

表3   1996-2016年地方政府負有償還責任的債務狀況


數(shù)據(jù)來源: 國家審計署的政府性債務審計公告、《中國財政年鑒》 ( 2015) 、《中國統(tǒng)計年鑒》 (2016) 、現(xiàn)代研究院整理。


    負債率,是指年末債務余額與當年GDP的比率,是衡量經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務的承載能力或經(jīng)濟增長對政府舉債依賴程度的指標。國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負債率60%作為政府債務風險控制標準參考值。不過從2015年1月1日開始,僅有省級地方政府發(fā)行的地方政府債務才能計入地方政府債務,所以2015年前后債務增長率不是統(tǒng)一口徑。

    (二)全國地方債發(fā)行新增債券與置換債券情況

    經(jīng)全國人大批準,2016年新增地方政府債務限額11800億元,其中一般債務7800億元、專項債務4000億元,比上年增加5800億元。2016年,全國31個省除了西藏,其余各省均進行了債券置換,在全國發(fā)行新增債券中,江蘇省新增債券規(guī)模最大,為873億元,置換債券為3638.05億元,置換債券比為80.64%;其次為山東省,新增債券規(guī)模為701.2億元,置換債券為3578億元,置換債券比為83.61%。根據(jù)2016年全國31個省市發(fā)行和新增債券的數(shù)量來看,置換債券比最高的是湖南省98.39%,其次為貴州省97.73%。

表4  2016年各省發(fā)行新增債券和置換債券情況

 

數(shù)據(jù)來源:中國債券信息網(wǎng)、Wind數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)代研究院整理。

    (三)全國地方債發(fā)行區(qū)域差異與地方經(jīng)濟財力的關(guān)系

    2016年地方債發(fā)行情況也在一定程度上與地方經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)。各省新增債券和置換債券的發(fā)行比例從一定程度上反映了債務風險程度。置換債券發(fā)行比例位居前五的省份分別為湖南(98.39%)、貴州(97.73%)、遼寧(96.12%)、內(nèi)蒙古(88.55%)、浙江(87.88)。湖南、遼寧、內(nèi)蒙古和云南這些省份以往債務風險通常較高,因此2016年新增的地方債額度大多未充分使用,發(fā)行的地方債以置換債為主,以此降低總體債務風險壓力。

    2016年地方政府債發(fā)行利差呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化,這在一定程度上與地區(qū)的經(jīng)濟實力有關(guān),如東部地區(qū)經(jīng)濟實力和財政實力較強的北京、上海、浙江、江蘇等地,公開發(fā)行利率上浮程度較低,例如,北京公開發(fā)行平均利差為3BP,上海公開發(fā)行平均利差為5BP。而地區(qū)經(jīng)濟實力較弱的內(nèi)蒙古(平均利差為28BP)、遼寧(平均利差為22BP)和黑龍江(平均利差為29BP)等省,公開發(fā)行利率上浮程度明顯。所以可見我國地方債公開發(fā)行利差呈明顯區(qū)域分化,這說明地方債發(fā)行的風險和收益識別程度逐步明顯,市場化程度逐步提高。

表5   2016年各地區(qū)地方債發(fā)行利率上浮情況



數(shù)據(jù)來源:中國債券信息網(wǎng)、中國結(jié)算網(wǎng)、wind數(shù)據(jù)庫、中誠信報告、現(xiàn)代研究院整理。注:各省利率以及利差均為均值。

(四)地方債發(fā)行政策梳理與解讀

表6   2016年我國出臺的債務管理方面的政策梳理

政策解讀:
  1、2016年1月,《關(guān)于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》出臺,對政府債務分類并實施限額管理,有利于規(guī)范舉債行為、化解債務風險。未來政府一般債務、專項債務均實施限額管理,分別由一般預算收入和政府性基金或?qū)m検杖雰斶€,政府舉債要依據(jù)投資項目特點規(guī)范發(fā)債,禁止無序增加債務。《意見》著重指出取消融資平臺公司的政府融資職能,鼓勵平臺公司轉(zhuǎn)型,將投資方式規(guī)范為PPP或者政府購買服務。
  2、針對地方預決算公開存在的突出問題,出臺了《地方預決算公開操作規(guī)程》(財預[2016]143號),對地方政府預算公開作了詳細規(guī)定,為了讓公眾真正了解地方各級政府的收支規(guī)模、結(jié)構(gòu),促進地方陽光財政和廉潔政府建設(shè),確保地方政府預決算公開落到實處,收到實效,并將公開情況納入財政和部門工作績效考核范圍,強化了相關(guān)責任人的責任。
  3、《地方政府一般債務預算管理辦法》的通知(財預[2016]154號、155號)規(guī)定,地方政府債務限額的確定須有明確程序和依據(jù),由國務院確定各省級政府債務限額,《辦法》要求,各省、自治區(qū)、直轄市應當在批準的限額內(nèi)舉借政府債務,本地區(qū)地方政府債務余額不得超過國務院批準的地方政府債務限額,并且政策強調(diào),地方政府債務只能用于公益性資本支出、不得舉債付息,規(guī)避了之前地方政府亂舉債的問題?!掇k法》明確了將一般債務收支納入一般公共預算管理,主要以一般公共預算收入償還;專項債務收支納入政府性基金預算管理。

    二、地方政府信用評級及增信
    (一)評級對政府信用的影響

    綜合多家評級機構(gòu)的思路,本文認為地方政府評級要素離不開宏觀經(jīng)濟環(huán)境、地方經(jīng)濟環(huán)境、地方財政狀況、地方政府債券四類。在進行地區(qū)政府信用評級之前必須確定主權(quán)信用等級,地區(qū)信用等級原則上不高于主權(quán)信用等級。多家評級機構(gòu)會根據(jù)地方政府的的評級要素打分結(jié)果,將信用評級結(jié)果劃分為以下幾個等級,其中最高的政府信用等級為AAA級,一等為投資級,二等為投機級,三等為破產(chǎn)級。

    政府信用評級高,意味著政府償債能力較好,政府發(fā)行債券風險較小,違約率較低。對政府發(fā)債來說,至少要達到CC級以上,除AAA級、CCC級、CC級、C級外,每一個信用等級可用“+”、“-”符號進行微調(diào),表示略高或略低于本等級。通常,經(jīng)濟發(fā)達省份,例如:天津、江蘇、浙江、北京等八個省市的政府債的信用級別屬于投資級。湖南、湖北、重慶、內(nèi)蒙古一般在投機級,對于云南、貴州、甘肅等省份地方政府信用級別很低,當?shù)胤秸庞玫燃壴贐B級以下,就意味著政府發(fā)行債券屬于投機級,當政府信用排名在CC級以下,意味著地方政府信用極差,不建議地方政府發(fā)行債券。如果地方政府信用評級越高,那么就越容易獲得相應的信貸支持,社會資本在投資過程中,也會更多的關(guān)注A級以上的省份。

    (二)增加政府信用的方式

    可以預測未來我國地方債的未來發(fā)展趨勢,未來地方政府債務會通過平臺發(fā)行的債券轉(zhuǎn)為企業(yè)債,地方政府債券等方式。地方政府債務也在不斷增加,地方政府如何通過一些措施來應對這些變化,來增加政府信用是需要考慮的問題。地方政府在增信方面手段比較單一,方法較少,難以吸引社會資本的投入,可以通過債轉(zhuǎn)股的形式,地方政府可以允許沒法按時償還的債務通過股權(quán)的形式進行償還。對于一些不良資產(chǎn)、盈利能力差的平臺公司可以對其進行整合,通過城投公司的兼并重組,提高自身的信用度。還可以鼓勵民營資本參與平臺公司的管理,增加政府的融資能力。

    另外,用資產(chǎn)證券化等市場化方式化解地方政府債務風險,通過市場化方式解決地方政府債務問題,發(fā)揮市場這只“看不見的手”調(diào)控作用,是化解地方政府債務風險的重要手段。地方政府資金主要流向鐵路、橋梁、電力等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目中,這些項目可以通過資產(chǎn)證券化處置,通過基礎(chǔ)設(shè)施收費,作為規(guī)范的地方政府融資平臺和基礎(chǔ)設(shè)施類國有企業(yè),可以允許其發(fā)行企業(yè)債券,地方政府可以通過資產(chǎn)證券化的方式化解地方政府債務,或者通過中間機構(gòu),實現(xiàn)政府債和企業(yè)債的有效置換,把基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)的收費權(quán)轉(zhuǎn)移給企業(yè),緩解地方政府債務壓力。

   除了地方政府要加強風險管理,政府官員也要有風險管理意識,通過改變地方官員的獎勵機制,規(guī)范地方政府舉債和融資,確定合理發(fā)債規(guī)模,切實加強地方政府債務限額管理。地方政府更需要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級,大力發(fā)展地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),減小地方政府債務。