摘 要：從2015年，地方政府自主發(fā)行地方債開始，全國地方政府對現(xiàn)有存量債務進行了債務置換，各地在債務規(guī)模、債務發(fā)行方式上也出現(xiàn)了較大的差別。2016年12月，財政部出臺了相關(guān)政策，對一般債務和專項債務實施預算管理制定了具體規(guī)定。同時，本文也將對未來地方政府如何增信，緩解地方政府債務壓力提出建議。
關(guān)鍵詞： 地方政府債務 信用評級 債務置換
一 、2016年地方政府債務變化分析
（一）全國地方債發(fā)行規(guī)模、類別分析
2016年，全國發(fā)行各類債券22.34萬億元，同比增長24.71%。2016年全年，我國地方債發(fā)行規(guī)模60458.4億元，為2015年發(fā)行額的1.6倍，其中置換債超過八成，另外，地方存量債尚余6.3萬億元有待完成置換。2016年地方債發(fā)行規(guī)模中，排名前五位的分別是江蘇（發(fā)行規(guī)模4511.75億元）、山東（發(fā)行規(guī)模4279.20億元）、浙江（發(fā)行規(guī)模4065.02億元）、廣東（發(fā)行規(guī)模3499.71億元）和湖南（發(fā)行規(guī)模3488.00億元）。2016年，發(fā)行規(guī)模最小的是地區(qū)是西藏，發(fā)行規(guī)模是15.76億元。其中，中央結(jié)算公司發(fā)行債券14萬億元，占債券市場發(fā)行總量的63%；上海清算所發(fā)行債券5萬億元，占24%；交易所新發(fā)債券3萬億元，占13%（見下表）。
表1 2016年各機構(gòu)債券發(fā)行量
數(shù)據(jù)來源：中國債券信息網(wǎng)、中國結(jié)算網(wǎng)和wind數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)代研究院整理。
2016年發(fā)行債券從發(fā)行方式來看，主要以公開招投標發(fā)行為主，其中公開發(fā)行債券44674.66億元，占據(jù)總發(fā)行規(guī)模的74%；定向承銷15783.74億元（占比26%）；從發(fā)行債券類別來看，一般債券發(fā)行規(guī)模為35339.87億元，專項債券的發(fā)行規(guī)模為25118.53億元。
表 2 2016年各省市地方債發(fā)行情況
數(shù)據(jù)來源：中國債券信息網(wǎng)、中國結(jié)算網(wǎng)和wind數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)代研究院整理。單位：億元
圖1 2016年全國各省份地方債發(fā)行規(guī)模
圖2 2016年全國各省份發(fā)行債券類別情況
從地方債期限結(jié)構(gòu)來看，2016年地方債期限主要分布于3年、5年、7年和10年，以5年期為主。其中，3年期發(fā)行了258期，規(guī)模11,291.83億元，分別占比22.3%和18.7%；5年期分別發(fā)行了314期，規(guī)模19,222.99億元，分別占比27.1%和31.8%；7年期發(fā)行了291期，規(guī)模16,753.74億元，分別占比25.1%和27.75%；10年期發(fā)行了296期，規(guī)模為13,189.85億元，分別占比25.5%和21.8%。2016年地方債期限結(jié)構(gòu)中已沒有1年期債券，而2015年卻出現(xiàn)過，因而整個地方債期限有所拉長，期限結(jié)構(gòu)上也更為合理。
表3 1996-2016年地方政府負有償還責任的債務狀況
數(shù)據(jù)來源: 國家審計署的政府性債務審計公告、《中國財政年鑒》 ( 2015) 、《中國統(tǒng)計年鑒》 (2016) 、現(xiàn)代研究院整理。
負債率，是指年末債務余額與當年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務的承載能力或經(jīng)濟增長對政府舉債依賴程度的指標。國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負債率60%作為政府債務風險控制標準參考值。不過從2015年1月1日開始，僅有省級地方政府發(fā)行的地方政府債務才能計入地方政府債務，所以2015年前后債務增長率不是統(tǒng)一口徑。
（二）全國地方債發(fā)行新增債券與置換債券情況
經(jīng)全國人大批準，2016年新增地方政府債務限額11800億元，其中一般債務7800億元、專項債務4000億元，比上年增加5800億元。2016年，全國31個省除了西藏，其余各省均進行了債券置換，在全國發(fā)行新增債券中，江蘇省新增債券規(guī)模最大，為873億元，置換債券為3638.05億元，置換債券比為80.64%；其次為山東省，新增債券規(guī)模為701.2億元，置換債券為3578億元，置換債券比為83.61%。根據(jù)2016年全國31個省市發(fā)行和新增債券的數(shù)量來看，置換債券比最高的是湖南省98.39%，其次為貴州省97.73%。
表4 2016年各省發(fā)行新增債券和置換債券情況
數(shù)據(jù)來源：中國債券信息網(wǎng)、Wind數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)代研究院整理。
（三）全國地方債發(fā)行區(qū)域差異與地方經(jīng)濟財力的關(guān)系
2016年地方債發(fā)行情況也在一定程度上與地方經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)。各省新增債券和置換債券的發(fā)行比例從一定程度上反映了債務風險程度。置換債券發(fā)行比例位居前五的省份分別為湖南（98.39%）、貴州（97.73%）、遼寧（96.12%）、內(nèi)蒙古（88.55%）、浙江（87.88）。湖南、遼寧、內(nèi)蒙古和云南這些省份以往債務風險通常較高，因此2016年新增的地方債額度大多未充分使用，發(fā)行的地方債以置換債為主，以此降低總體債務風險壓力。
2016年地方政府債發(fā)行利差呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化，這在一定程度上與地區(qū)的經(jīng)濟實力有關(guān)，如東部地區(qū)經(jīng)濟實力和財政實力較強的北京、上海、浙江、江蘇等地，公開發(fā)行利率上浮程度較低，例如，北京公開發(fā)行平均利差為3BP，上海公開發(fā)行平均利差為5BP。而地區(qū)經(jīng)濟實力較弱的內(nèi)蒙古（平均利差為28BP）、遼寧(平均利差為22BP)和黑龍江（平均利差為29BP）等省，公開發(fā)行利率上浮程度明顯。所以可見我國地方債公開發(fā)行利差呈明顯區(qū)域分化，這說明地方債發(fā)行的風險和收益識別程度逐步明顯，市場化程度逐步提高。
表5 2016年各地區(qū)地方債發(fā)行利率上浮情況
數(shù)據(jù)來源：中國債券信息網(wǎng)、中國結(jié)算網(wǎng)、wind數(shù)據(jù)庫、中誠信報告、現(xiàn)代研究院整理。注：各省利率以及利差均為均值。
（四）地方債發(fā)行政策梳理與解讀
表6 2016年我國出臺的債務管理方面的政策梳理
政策解讀：
1、2016年1月，《關(guān)于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》出臺，對政府債務分類并實施限額管理，有利于規(guī)范舉債行為、化解債務風險。未來政府一般債務、專項債務均實施限額管理，分別由一般預算收入和政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€，政府舉債要依據(jù)投資項目特點規(guī)范發(fā)債，禁止無序增加債務。《意見》著重指出取消融資平臺公司的政府融資職能，鼓勵平臺公司轉(zhuǎn)型，將投資方式規(guī)范為PPP或者政府購買服務。
2、針對地方預決算公開存在的突出問題，出臺了《地方預決算公開操作規(guī)程》（財預[2016]143號），對地方政府預算公開作了詳細規(guī)定，為了讓公眾真正了解地方各級政府的收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)，促進地方陽光財政和廉潔政府建設(shè)，確保地方政府預決算公開落到實處，收到實效，并將公開情況納入財政和部門工作績效考核范圍，強化了相關(guān)責任人的責任。
3、《地方政府一般債務預算管理辦法》的通知（財預[2016]154號、155號）規(guī)定，地方政府債務限額的確定須有明確程序和依據(jù)，由國務院確定各省級政府債務限額，《辦法》要求，各省、自治區(qū)、直轄市應當在批準的限額內(nèi)舉借政府債務，本地區(qū)地方政府債務余額不得超過國務院批準的地方政府債務限額，并且政策強調(diào)，地方政府債務只能用于公益性資本支出、不得舉債付息，規(guī)避了之前地方政府亂舉債的問題?！掇k法》明確了將一般債務收支納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還；專項債務收支納入政府性基金預算管理。
二、地方政府信用評級及增信
（一）評級對政府信用的影響
綜合多家評級機構(gòu)的思路，本文認為地方政府評級要素離不開宏觀經(jīng)濟環(huán)境、地方經(jīng)濟環(huán)境、地方財政狀況、地方政府債券四類。在進行地區(qū)政府信用評級之前必須確定主權(quán)信用等級，地區(qū)信用等級原則上不高于主權(quán)信用等級。多家評級機構(gòu)會根據(jù)地方政府的的評級要素打分結(jié)果，將信用評級結(jié)果劃分為以下幾個等級，其中最高的政府信用等級為AAA級，一等為投資級，二等為投機級，三等為破產(chǎn)級。
政府信用評級高，意味著政府償債能力較好，政府發(fā)行債券風險較小，違約率較低。對政府發(fā)債來說，至少要達到CC級以上，除AAA級、CCC級、CC級、C級外，每一個信用等級可用“+”、“-”符號進行微調(diào)，表示略高或略低于本等級。通常，經(jīng)濟發(fā)達省份，例如：天津、江蘇、浙江、北京等八個省市的政府債的信用級別屬于投資級。湖南、湖北、重慶、內(nèi)蒙古一般在投機級，對于云南、貴州、甘肅等省份地方政府信用級別很低，當?shù)胤秸庞玫燃壴贐B級以下，就意味著政府發(fā)行債券屬于投機級，當政府信用排名在CC級以下，意味著地方政府信用極差，不建議地方政府發(fā)行債券。如果地方政府信用評級越高，那么就越容易獲得相應的信貸支持，社會資本在投資過程中，也會更多的關(guān)注A級以上的省份。
（二）增加政府信用的方式
可以預測未來我國地方債的未來發(fā)展趨勢，未來地方政府債務會通過平臺發(fā)行的債券轉(zhuǎn)為企業(yè)債，地方政府債券等方式。地方政府債務也在不斷增加，地方政府如何通過一些措施來應對這些變化，來增加政府信用是需要考慮的問題。地方政府在增信方面手段比較單一，方法較少，難以吸引社會資本的投入，可以通過債轉(zhuǎn)股的形式，地方政府可以允許沒法按時償還的債務通過股權(quán)的形式進行償還。對于一些不良資產(chǎn)、盈利能力差的平臺公司可以對其進行整合，通過城投公司的兼并重組，提高自身的信用度。還可以鼓勵民營資本參與平臺公司的管理，增加政府的融資能力。
另外，用資產(chǎn)證券化等市場化方式化解地方政府債務風險，通過市場化方式解決地方政府債務問題，發(fā)揮市場這只“看不見的手”調(diào)控作用，是化解地方政府債務風險的重要手段。地方政府資金主要流向鐵路、橋梁、電力等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目中，這些項目可以通過資產(chǎn)證券化處置，通過基礎(chǔ)設(shè)施收費，作為規(guī)范的地方政府融資平臺和基礎(chǔ)設(shè)施類國有企業(yè)，可以允許其發(fā)行企業(yè)債券，地方政府可以通過資產(chǎn)證券化的方式化解地方政府債務，或者通過中間機構(gòu)，實現(xiàn)政府債和企業(yè)債的有效置換，把基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)的收費權(quán)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，緩解地方政府債務壓力。
除了地方政府要加強風險管理，政府官員也要有風險管理意識，通過改變地方官員的獎勵機制，規(guī)范地方政府舉債和融資，確定合理發(fā)債規(guī)模，切實加強地方政府債務限額管理。地方政府更需要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，大力發(fā)展地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，減小地方政府債務。
