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解讀《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》

日期:2017.01.12 閱讀:5941
    11月14日,國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》,對地方政府性債務(wù)的邊界、分類及分類處置的辦法進(jìn)行了明確,同時要求2017年地方政府性債務(wù)完成置換。根據(jù)國辦發(fā)43號文:剝離融資平臺公司政府融資職能。由此,2017年后,平臺公司命運將是如何?
    一、《預(yù)案》再次明確了地方政府性債務(wù)的邊界
    1.什么是地方政府性債務(wù)? 
   “地方政府性債務(wù)”是指地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)以及或有債務(wù)的總稱,既包括地方政府必須償還、有償還義務(wù)的地方政府債務(wù)(不同于地方政府性債務(wù)),還包括地方政府違規(guī)擔(dān)保形成的或者有一定救助責(zé)任的地方政府或有債務(wù)。2014年最后一次地方政府債務(wù)審計結(jié)果顯示,截止2014年12月31日,地方政府性債務(wù)余額為24萬億,其中地方政府債務(wù)規(guī)模為15.4萬億,地方政府或有債務(wù)規(guī)模為8.6萬億。
    2.什么是地方政府債務(wù)?
    地方政府債務(wù)又稱“一類債務(wù)”,是指地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu),下同)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借,確定由財政資金償還的債務(wù)。一是地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)。二是政府融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購(BT)等方式形成的債務(wù)中,確定由財政資金(不含車輛通行費、學(xué)費等收入)償還的債務(wù)。三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。從2015年1月1日開始,僅有省級地方政府發(fā)行的地方政府債務(wù)才能計入地方政府債務(wù)。
    3.什么是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)?
    地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù),是地方政府或有債務(wù)的一種,又稱“二類債務(wù)”,是指因地方政府提供直接或間接擔(dān)保,當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時,政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。一是政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借,確定以債務(wù)單位事業(yè)收入(含學(xué)費、住宿費等教育收費收入)、經(jīng)營收入(含車輛通行費收入)等非財政資金償還,且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。二是地方政府舉借,以非財政資金償還的債務(wù),視同政府擔(dān)保債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)認(rèn)定僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù),2015年以后,理論上不再新增地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù),這部分債務(wù)主要由于地方政府違規(guī)提供擔(dān)保承諾形成的,這也正是財政部2015年以來一直嚴(yán)查防范的舉債行為。
    4.什么是地方政府承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)?
    地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù),也是地方政府或有債務(wù)的一種,又稱“三類債務(wù)”,是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借,由非財政資金償還,且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)(不含拖欠其他單位和個人的債務(wù))。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任,但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時,政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。存量救助債務(wù)僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù),2015年以后不再新增。 
    二、地方政府性債務(wù)分類處置辦法
    《預(yù)案》對于地方政府性債務(wù)風(fēng)險,按照“分類處置”的方式進(jìn)行處置,也就是說,按照不同的債務(wù)類型,確認(rèn)地方政府承擔(dān)的償還責(zé)任范圍。這也是《預(yù)案》發(fā)布的一個重要目的,就是為了劃定地方政府償還債務(wù)的邊界。
    1.政府債券
    對地方政府債券,地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。地方政府債券包括2009年-2014年期間試點發(fā)行的少量地方債,以及2015年開始全面發(fā)行之后發(fā)行的新增地方債和置換地方債。
    2.非政府債券形式的存量政府債務(wù)
    所謂非政府債券形式的存量政府債務(wù),是指2014年以前形成的、經(jīng)財政部審計確認(rèn)的、地方債形式以外的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù),包括銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型。其中,企業(yè)債券歸屬于我們通常意義所說的城投債,但并不是所有2014年12月31日以前發(fā)行的城投債都屬于非政府債券形式的存量政府債務(wù)。而對于這部分存量債務(wù),《預(yù)案》又做了一次劃分,以是否同意置換為標(biāo)準(zhǔn),這部分債務(wù)的信用資質(zhì)將產(chǎn)生極大的分化。
  (1)債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券
    如果債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券,地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移,并應(yīng)承擔(dān)全部償還責(zé)任。
  (2)不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券
    債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的,仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任,對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回。地方政府作為出資人,在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。
    最終的結(jié)果就是,2018年1月1日開始,地方政府債務(wù)的唯一存在形式就是地方政府債券。
    3.存量或有債務(wù)
   (1)存量擔(dān)保債務(wù)
    由于擔(dān)保債務(wù)不屬于地方政府債務(wù),按照《中華人民共和國擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定,除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外,地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效,地方政府及其部門對其不承擔(dān)償債責(zé)任,僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任,但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一;擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的,以擔(dān)保額為限。
   (2)存量救助債務(wù)
    存量救助債務(wù)同樣不屬于地方政府債務(wù),對政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù),地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助,但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。
    按照新預(yù)算法以及財政部下發(fā)的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》,對地方政府債務(wù)余額實行限額管理,“當(dāng)?shù)胤秸枰獙Υ媪繐?dān)保債務(wù)和存量救助債務(wù)承擔(dān)代償時,需要將代償部分納入地方政府預(yù)算管理,占用相應(yīng)的地方政府債務(wù)限額,在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
    4.2015年1月1日以后發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)
    除了以上各類債務(wù)外,雖然新預(yù)算法已經(jīng)禁止地方政府對外提供擔(dān)保承諾(除外債轉(zhuǎn)貸),但是實際上依然存在違法違規(guī)擔(dān)保承諾,可能會形成新的或有債務(wù)(擔(dān)保債務(wù))。對于這部分擔(dān)保債務(wù),參照存量擔(dān)保債務(wù)的方式執(zhí)行,地方政府需要清償最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一的債務(wù)。 
    三、平臺公司的應(yīng)對選擇
    在《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》發(fā)布導(dǎo)致的前所未有的危機(jī)下,平臺公司的選擇只有三種:要么完成階段性使命退出歷史舞臺,要么在債務(wù)危機(jī)到來時被動進(jìn)行債務(wù)重組,要么傾力一搏轉(zhuǎn)型突圍。
    第一條路是退出。根據(jù)國務(wù)院對平臺公司清理的相關(guān)規(guī)定,具備現(xiàn)金流全覆蓋等條件的平臺公司,在清理或者轉(zhuǎn)移債務(wù)后,將被清理出平臺名單,而一旦出了名單,公司就不得不步入市場化環(huán)境,自己謀發(fā)展,而政府也不能再就公司貸款進(jìn)行任何形式、或明或暗的擔(dān)保。規(guī)定出臺后,一部分符合條件的融資平臺簽訂了銀行、政府與企業(yè)的三方協(xié)議,同意退出。但是大部分退出的公司,其職能卻沒有發(fā)生實質(zhì)性改變,退出似乎變成了一道敷衍程序。
    第二條路是重組。在目前平臺遍地開花,質(zhì)量參差不齊,并且大部分面臨無米之炊,資金鏈時刻可能斷裂的形勢下,稍有風(fēng)吹草動,多米諾骨牌般的債務(wù)危機(jī)就極有可能引發(fā),從而拉著相關(guān)方進(jìn)入破產(chǎn)重組程序。地方政府牽頭注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),銀行被迫削減債務(wù),將多個平臺的優(yōu)良資產(chǎn)整合,不良資產(chǎn)剝離,從而熔就更大也相對更健康的地方企業(yè),也許將是很多平臺公司的最終歸宿。
    第三條是轉(zhuǎn)型。有一部分相對有市場競爭力或者實力足夠大的平臺企業(yè),目前日子還算過得去,有些喘息時間來思考如何轉(zhuǎn)型突圍??紤]到地方政府融資平臺城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基因,一個契合企業(yè)優(yōu)勢又穩(wěn)健的路線是沿著資源整合公司——園區(qū)運營公司——產(chǎn)業(yè)投資公司——金融服務(wù)公司的大致方向往前發(fā)展,他們的代表類似于首創(chuàng)集團(tuán)、張江高科、天津泰達(dá)和南京國投。
    另外,國內(nèi)新出現(xiàn)了一種概念叫做“城市運營”,在這一概念的基礎(chǔ)上還演化出了一種企業(yè)定位,叫做“城市運營商”。
    《預(yù)案》發(fā)布的此時,也許就是諸多平臺公司的分水嶺。他們有的走向歷史,有的在黑暗中繼續(xù)摸索,有的歷經(jīng)刮骨之痛迎來黎明的曙光,最終選擇哪一種,則要看平臺公司的實力和改變意愿了。