11月14日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》，對地方政府性債務(wù)的邊界、分類及分類處置的辦法進(jìn)行了明確，同時要求2017年地方政府性債務(wù)完成置換。根據(jù)國辦發(fā)43號文：剝離融資平臺公司政府融資職能。由此，2017年后，平臺公司命運將是如何？
一、《預(yù)案》再次明確了地方政府性債務(wù)的邊界
1.什么是地方政府性債務(wù)？
“地方政府性債務(wù)”是指地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)以及或有債務(wù)的總稱，既包括地方政府必須償還、有償還義務(wù)的地方政府債務(wù)（不同于地方政府性債務(wù)），還包括地方政府違規(guī)擔(dān)保形成的或者有一定救助責(zé)任的地方政府或有債務(wù)。2014年最后一次地方政府債務(wù)審計結(jié)果顯示，截止2014年12月31日，地方政府性債務(wù)余額為24萬億，其中地方政府債務(wù)規(guī)模為15.4萬億，地方政府或有債務(wù)規(guī)模為8.6萬億。
2.什么是地方政府債務(wù)？
地方政府債務(wù)又稱“一類債務(wù)”，是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)，下同）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還的債務(wù)。一是地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)。二是政府融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務(wù)中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學(xué)費等收入）償還的債務(wù)。三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。從2015年1月1日開始，僅有省級地方政府發(fā)行的地方政府債務(wù)才能計入地方政府債務(wù)。
3.什么是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)？
地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，是地方政府或有債務(wù)的一種，又稱“二類債務(wù)”，是指因地方政府提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。一是政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費、住宿費等教育收費收入）、經(jīng)營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)認(rèn)定僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后，理論上不再新增地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，這部分債務(wù)主要由于地方政府違規(guī)提供擔(dān)保承諾形成的，這也正是財政部2015年以來一直嚴(yán)查防范的舉債行為。
4.什么是地方政府承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)？
地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，也是地方政府或有債務(wù)的一種，又稱“三類債務(wù)”，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。存量救助債務(wù)僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后不再新增。
二、地方政府性債務(wù)分類處置辦法
《預(yù)案》對于地方政府性債務(wù)風(fēng)險，按照“分類處置”的方式進(jìn)行處置，也就是說，按照不同的債務(wù)類型，確認(rèn)地方政府承擔(dān)的償還責(zé)任范圍。這也是《預(yù)案》發(fā)布的一個重要目的，就是為了劃定地方政府償還債務(wù)的邊界。
1.政府債券
對地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。地方政府債券包括2009年-2014年期間試點發(fā)行的少量地方債，以及2015年開始全面發(fā)行之后發(fā)行的新增地方債和置換地方債。
2.非政府債券形式的存量政府債務(wù)
所謂非政府債券形式的存量政府債務(wù)，是指2014年以前形成的、經(jīng)財政部審計確認(rèn)的、地方債形式以外的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，包括銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型。其中，企業(yè)債券歸屬于我們通常意義所說的城投債，但并不是所有2014年12月31日以前發(fā)行的城投債都屬于非政府債券形式的存量政府債務(wù)。而對于這部分存量債務(wù)，《預(yù)案》又做了一次劃分，以是否同意置換為標(biāo)準(zhǔn)，這部分債務(wù)的信用資質(zhì)將產(chǎn)生極大的分化。
（1）債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券
如果債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔(dān)全部償還責(zé)任。
（2）不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券
債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。
最終的結(jié)果就是，2018年1月1日開始，地方政府債務(wù)的唯一存在形式就是地方政府債券。
3.存量或有債務(wù)
（1）存量擔(dān)保債務(wù)
由于擔(dān)保債務(wù)不屬于地方政府債務(wù)，按照《中華人民共和國擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。
（2）存量救助債務(wù)
存量救助債務(wù)同樣不屬于地方政府債務(wù)，對政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。
按照新預(yù)算法以及財政部下發(fā)的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務(wù)余額實行限額管理，“當(dāng)?shù)胤秸枰獙Υ媪繐?dān)保債務(wù)和存量救助債務(wù)承擔(dān)代償時，需要將代償部分納入地方政府預(yù)算管理，占用相應(yīng)的地方政府債務(wù)限額，在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
4.2015年1月1日以后發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)
除了以上各類債務(wù)外，雖然新預(yù)算法已經(jīng)禁止地方政府對外提供擔(dān)保承諾（除外債轉(zhuǎn)貸），但是實際上依然存在違法違規(guī)擔(dān)保承諾，可能會形成新的或有債務(wù)（擔(dān)保債務(wù)）。對于這部分擔(dān)保債務(wù)，參照存量擔(dān)保債務(wù)的方式執(zhí)行，地方政府需要清償最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一的債務(wù)。
三、平臺公司的應(yīng)對選擇
在《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》發(fā)布導(dǎo)致的前所未有的危機(jī)下，平臺公司的選擇只有三種：要么完成階段性使命退出歷史舞臺，要么在債務(wù)危機(jī)到來時被動進(jìn)行債務(wù)重組，要么傾力一搏轉(zhuǎn)型突圍。
第一條路是退出。根據(jù)國務(wù)院對平臺公司清理的相關(guān)規(guī)定，具備現(xiàn)金流全覆蓋等條件的平臺公司，在清理或者轉(zhuǎn)移債務(wù)后，將被清理出平臺名單，而一旦出了名單，公司就不得不步入市場化環(huán)境，自己謀發(fā)展，而政府也不能再就公司貸款進(jìn)行任何形式、或明或暗的擔(dān)保。規(guī)定出臺后，一部分符合條件的融資平臺簽訂了銀行、政府與企業(yè)的三方協(xié)議，同意退出。但是大部分退出的公司，其職能卻沒有發(fā)生實質(zhì)性改變，退出似乎變成了一道敷衍程序。
第二條路是重組。在目前平臺遍地開花，質(zhì)量參差不齊，并且大部分面臨無米之炊，資金鏈時刻可能斷裂的形勢下，稍有風(fēng)吹草動，多米諾骨牌般的債務(wù)危機(jī)就極有可能引發(fā)，從而拉著相關(guān)方進(jìn)入破產(chǎn)重組程序。地方政府牽頭注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，銀行被迫削減債務(wù)，將多個平臺的優(yōu)良資產(chǎn)整合，不良資產(chǎn)剝離，從而熔就更大也相對更健康的地方企業(yè)，也許將是很多平臺公司的最終歸宿。
第三條是轉(zhuǎn)型。有一部分相對有市場競爭力或者實力足夠大的平臺企業(yè)，目前日子還算過得去，有些喘息時間來思考如何轉(zhuǎn)型突圍?？紤]到地方政府融資平臺城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基因，一個契合企業(yè)優(yōu)勢又穩(wěn)健的路線是沿著資源整合公司——園區(qū)運營公司——產(chǎn)業(yè)投資公司——金融服務(wù)公司的大致方向往前發(fā)展，他們的代表類似于首創(chuàng)集團(tuán)、張江高科、天津泰達(dá)和南京國投。
另外，國內(nèi)新出現(xiàn)了一種概念叫做“城市運營”，在這一概念的基礎(chǔ)上還演化出了一種企業(yè)定位，叫做“城市運營商”。
《預(yù)案》發(fā)布的此時，也許就是諸多平臺公司的分水嶺。他們有的走向歷史，有的在黑暗中繼續(xù)摸索，有的歷經(jīng)刮骨之痛迎來黎明的曙光，最終選擇哪一種，則要看平臺公司的實力和改變意愿了。
