地方自行發(fā)債權(quán)限已被正式取消，“地方發(fā)債”這四個字卻并未淡出學界、業(yè)界的視野范圍。
筆者注意到，蛇年春節(jié)假期前發(fā)布的央行2012年貨幣政策執(zhí)行報告中，首個專欄就論及市政債券。央行認為，考慮到未來城鎮(zhèn)化建設(shè)在資金需求上存在缺口，市政債券不失為一個值得重視的“重要融資工具”。
考慮到《預(yù)算法》修正案二審稿去年底被束之高閣，且四部委在2013年首次聯(lián)合下文嚴格禁止融資平臺依賴信托等渠道直接或間接舉債的行為，央行在貨幣政策執(zhí)行報告中委婉提及的市政債券，似乎已經(jīng)成為政府融資平臺僅有的資金獲取渠道。在城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步越來越近之時，如何為項目需求合理籌集資金，但又要避免成為融資平臺風險，個中權(quán)衡極為不易。
筆者以為，央行的這篇專欄不失為可行的解決辦法之一。央行綜合認為，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源主要有三方面，一是傳統(tǒng)意義上的政府稅收；二是基于使用者付費原則的項目收益；三是通過發(fā)行市政債或類似債務(wù)工具從金融市場融資。而在地方政府能夠有穩(wěn)定收入來源的情況下，通過債務(wù)工具籌資的做法早已被普遍運用于各國的城市化進程之中。
其中最大的好處，是與銀行貸款相比市政債券需要披露信息和獲得相應(yīng)的發(fā)債評級。央行認為，市政債券的價格可以及時反映地方財力的穩(wěn)健狀況，既面臨較強的市場約束，也有助于激勵地方政府通過改善當?shù)匦庞脿顩r降低融資成本。因此，從總體來看有地方政府或者其授權(quán)的公營機構(gòu)直接發(fā)行的債券，整體違約風險大大低于公司債或銀行貸款。巧合的是，目前中國各級地方政府主要的負債形式，正是銀行貸款和通過平臺公司發(fā)行的各種公司債券。
央行還特意指出，由于上世紀80~90年代以來不少國家在財政紀律和監(jiān)管透明度上均有較大進步，市政債券的風險從制度上能夠與中央財政進行有效隔離。很顯然，此前業(yè)界對于地方債券會否成為國債的變種，且最終仍然需要中央財政兜底的討論和擔憂，在現(xiàn)實中已經(jīng)有可行的解決辦法進行參考。
而據(jù)筆者了解，不少國家的市政債券為了鼓勵資金流入，通常還配套稅收減免政策這意味著盡管市政債券的風險溢價較國債要高，但綜合考慮稅收因素之后，相當多數(shù)投資者依然有動力將資金配置其中。這也意味著，建設(shè)周期長且資金需求量大的各類城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)，能夠獲得穩(wěn)定的長期投資資金，避免依賴銀行貸款而形成的天然資金錯配短期資金投向長期建設(shè)項目。
正因為如此，假如市政債券最終能夠成行，將在很大程度上改變當下中國的金融業(yè)生態(tài)。最直接的沖擊將是銀行，大量的地方融資平臺貸款最終將有望轉(zhuǎn)化為市政債券。這固然能夠有效化解當下的融資平臺風險問題，但亦將加速推動現(xiàn)有的金融脫媒速度。對信托和其他金融機構(gòu)的沖擊亦將明顯，因為從整個金融體系穩(wěn)定的角度看，透明而且有效率運作的市政債券市場，其風險毫無疑問將遠低于現(xiàn)有的各種銀信、政信類合作。當市政債券的發(fā)行和流通市場穩(wěn)定后，眼下看似靈活的信托融資平臺將何去何從，勢必是從業(yè)人員不得不直面的問題。
央行的研究亦顯示，不論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，市政債券的大量運用均與城市化進程緊密相連。甚至在上世紀90年代以來，波蘭、俄羅斯、匈牙利等轉(zhuǎn)軌國家也大量發(fā)行市政債支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這應(yīng)該足以說明，市政債券在城鎮(zhèn)化過程中具備良好的適應(yīng)能力，能夠在資金安排和風險防范上有所作為。
但眼下最大的未知數(shù)，是在城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步漸行漸近之時，這一融資工具究竟能否占得一席之地。不過我們可以看到的是，相關(guān)部委近期的動作已經(jīng)說明，未來城鎮(zhèn)化的融資模式重走2009年~2010年間政府融資平臺的信貸急速膨脹之路已經(jīng)基本不可能了。
