隨著地方政府債務(wù)置換的推進(jìn)，政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）這一新的政府投資模式愈發(fā)被倚重，“接棒”意味明顯。
日前，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》明確指出，取消融資平臺(tái)公司的政府融資功能，鼓勵(lì)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制，通過(guò)PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等措施予以支持。
投資模式轉(zhuǎn)型能否確?；A(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目順利推進(jìn)？在一些專家看來(lái)，撬動(dòng)社會(huì)資本介入的PPP模式有著諸多優(yōu)勢(shì)。
不過(guò)記者在采訪中也了解到，PPP模式的相關(guān)制度安排和政策雖然不斷完善，但在實(shí)踐中，進(jìn)展仍十分緩慢。“真正落地的PPP項(xiàng)目并不多。”某銀行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人日前向記者透露。
顯然，從目前來(lái)看，政府、企業(yè)、銀行，涉及三方力量的PPP模式仍在摸索中。
為何是“PPP”
“國(guó)家對(duì)于PPP模式非常重視，還設(shè)有PPP項(xiàng)目庫(kù)。近期我們一個(gè)引入社會(huì)運(yùn)營(yíng)商的土地綜合整治項(xiàng)目便入選了該項(xiàng)目庫(kù)?！蹦车卣块T相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
記者注意到，早在2014年12月，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及河北等地政府先后為推廣運(yùn)用PPP模式下發(fā)了一系列文件，用以推進(jìn)PPP落地。
PPP是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。
“簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，PPP就是指政府和私人部門之間就公共產(chǎn)品的提供而建立的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系。PPP模式既是公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新，又是政府投融資方式的創(chuàng)新?！毙胚_(dá)資產(chǎn)管理公司高瑞東博士認(rèn)為，“該模式在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)很成熟，其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)非常好地契合了我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，這也是我國(guó)政府大力推廣PPP模式的原因。”
上述負(fù)責(zé)人則提到，對(duì)于PPP,很多地方政府也是在摸索中推進(jìn)。
作為一種新的投資模式，PPP的優(yōu)勢(shì)顯而易見(jiàn)。高瑞東表示，優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是效率優(yōu)勢(shì)，通過(guò)引入私人部門進(jìn)入設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等各個(gè)階段，充分整合市場(chǎng)資源，可以使公共產(chǎn)品的供給更有效率、更加豐富；二是成本優(yōu)勢(shì)，通過(guò)引入社會(huì)資本，可以有效減輕目前政府的財(cái)政債務(wù)壓力，增加政府無(wú)力提供或者難以改進(jìn)的公共產(chǎn)品供給，使得政府可以騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目。
高瑞東提到，在目前我國(guó)制造業(yè)與房地產(chǎn)投資持續(xù)回落的大背景下，政府亟須引社會(huì)資本之水拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，支撐經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)。
銀行逐步“適應(yīng)”
記者近期從某行了解到，該行已明確提出，“今年將擇優(yōu)支持收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目?！?
部分銀行則已作出積極嘗試。記者在采訪中了解到，2015年，河北建設(shè)集團(tuán)有限公司分別與定州市、徐水市政府就兩項(xiàng)目正式簽署了“特許經(jīng)營(yíng)合同備忘錄”，而這標(biāo)志著建行河北分行首單PPP項(xiàng)目正式落地。由該行提供的信息顯示，截至目前，已實(shí)現(xiàn)投放18800萬(wàn)元，開(kāi)辟了當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目市場(chǎng)先河。
在談及銀行對(duì)待PPP的態(tài)度時(shí)，高瑞東分析，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行與資產(chǎn)荒的大背景下，PPP項(xiàng)目所產(chǎn)生的金融資產(chǎn)，因其現(xiàn)金流明確，而且有政府財(cái)政兜底，可能是最好的金融資產(chǎn)之一。銀行既可以通過(guò)項(xiàng)目貸款、銀團(tuán)貸款以及夾層融資等結(jié)構(gòu)化方式對(duì)PPP進(jìn)行項(xiàng)目融資，又可以通過(guò)PPP產(chǎn)業(yè)基金對(duì)其進(jìn)行股權(quán)融資。
但銀行介入PPP的困難依然存在。某銀行負(fù)責(zé)人告訴記者，PPP模式之所以尚未大面積落地，主要原因在于每個(gè)項(xiàng)目都有其特殊性。只有在銀、政、企三方責(zé)權(quán)利全部溝通好的前提下，或在政府未來(lái)承債能力能夠保障的情況下，銀行才能介入。
他同時(shí)還提到，一些PPP項(xiàng)目并不適合貸款形式來(lái)支持，還需要銀行提供投行等綜合性金融服務(wù)，對(duì)于銀行的要求較高。
高瑞東也提醒，PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，銀行需要格外關(guān)注運(yùn)營(yíng)投資者的專業(yè)能力以及項(xiàng)目面臨的潛在的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等，應(yīng)該盡可能地通過(guò)抵質(zhì)押、擔(dān)保、商業(yè)保險(xiǎn)等方式控制風(fēng)險(xiǎn)。
前景依然看好
記者獲悉，截至去年11月底，國(guó)家發(fā)改委公開(kāi)推介的第一批1043個(gè)PPP項(xiàng)目中，已簽約項(xiàng)目達(dá)到329個(gè)，已占推介項(xiàng)目數(shù)量比率的31.5%,與初期不到10%的簽約率有顯著提高。
對(duì)于簽約比例的提升，高瑞東分析認(rèn)為，2015年以來(lái)，政府一方面著力構(gòu)建PPP制度規(guī)范體系，出臺(tái)PPP操作指南、合同指南和財(cái)政承受能力論證指引等文件，進(jìn)一步完善PPP相關(guān)法律規(guī)范；另一方面，政府積極推廣PPP示范項(xiàng)目，建立政府PPP融資支持基金，出臺(tái)以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，致力于支持和推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施。
這只是一個(gè)開(kāi)始。PPP仍有較大空間，需要各方力量的加入?yún)⑴c。相關(guān)數(shù)據(jù)就顯示，目前政府公布的PPP項(xiàng)目庫(kù)總投資已超過(guò)兩萬(wàn)億元，涵蓋交通、市政、醫(yī)療、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域。
記者在采訪銀行后發(fā)現(xiàn)，“積極參與”是銀行對(duì)PPP模式普遍持有的態(tài)度。某銀行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，對(duì)于銀行而言，PPP模式的大面積推廣，需要積累經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)部的相關(guān)流程設(shè)計(jì)、服務(wù)方式也要有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)整。目前仍需要一定時(shí)間。
高瑞東建議，良好的制度體系是PPP持續(xù)健康發(fā)展的根本保障，只要通過(guò)立法不斷化解PPP執(zhí)行過(guò)程中的不確定性，提高參與各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、收益的可預(yù)測(cè)性，只要充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并且發(fā)揮各方比較優(yōu)勢(shì)，PPP這樣一個(gè)創(chuàng)新的事物就會(huì)越來(lái)越蓬勃地發(fā)展。
